Concessioni balneari, Bolkestein e gare pubbliche. La disciplina delle concessioni demaniali marittime da oltre un decennio rappresenta uno dei nodi più complessi del rapporto tra ordinamento nazionale e diritto dell’Unione europea. Ne parliamo con il prof. Paolo Maddalena, giurista Presidente emerito della Corte Costituzionale.
Professore, nel saggio Il territorio bene comune degli italiani Lei afferma che il «territorio non è una merce né un semplice bene economico, ma un bene comune essenziale appartenente al popolo, tutelato direttamente dalla Costituzione». Se Lei è d’accordo, partirei dalle origini e dallo strumento della concessione demaniale. È la fattispecie corretta per disciplinare e per regolare la fruizione di un bene comune?
L’istituto delle concessioni demaniali delle spiagge è molto più antico della Costituzione. E quando questa è entrata in vigore, nessuno si è posto il problema della loro conformità ai princìpi costituzionali. Si è ribadita, in dottrina e giurisprudenza, la necessità che le concessioni fossero a termine e attribuibili soltanto dopo l’esperimento di una gara, ma non si è dato abbastanza rilievo al fatto fondamentale che esse hanno ad oggetto un bene in «proprietà pubblica demaniale», una ‘proprietà’ che, ai sensi dell’articolo 42 della Costituzione, appartiene al popolo, cioè a tutti i cittadini, peraltro a titolo di ‘sovranità’, come già prevedeva il Regolamento per l’amministrazione e la contabilità dello Stato, approvato con R.D. 4 maggio 1885, n.3074.
Sempre nello stesso scritto Lei afferma che il territorio «non può essere oggetto di appropriazione privata né di sfruttamento economico incompatibile con l’interesse generale». Secondo Lei, è accaduto proprio questo?
È sfuggito, in altri termini, che con la concessione si finisce per dare a un singolo una sorta di usufrutto (con i relativi guadagni) su un bene che appartiene egualitariamente a tutti, lasciando a tutti gli altri la nuda proprietà. Sarà infatti il concessionario che gestirà la spiaggia come un bene proprio, offrendo i servizi che riterrà opportuni e imponendo addirittura un biglietto d’ingresso alla spiaggia. Il che è un «assurdo giuridico». Peraltro, la concessione implica l’assunzione di un rischio per il perseguimento di un fine pubblico (nel caso di specie la fruizione della spiaggia), ma qui non c’è nessun rischio da accollarsi, poiché il fine pubblico della fruizione delle spiagge è già in natura. Si tratterà di rendere più comoda questa fruizione, ma, a tal fine, non occorre la concessione, essendo possibile che il Comune, il quale ha il compito della gestione delle spiagge, stipuli singoli contratti di appalto per assicurare, ad esempio, l’uso delle sedie a sdraio e degli ombrelloni, o l’utilizzo di un piccolo bar. Si tratta del sistema delle cosiddette spiagge attrezzate, una formula già felicemente utilizzata a Fregene, nel Lazio, e in Liguria, a seguito di appositi regolamenti regionali.
Uno dei rischi paventati dai concessionari uscenti è quello dell’ingresso delle multinazionali che sbaraglierebbero la concorrenza nelle gare pubbliche per l’assegnazione di concessioni. È un rischio reale?
Il rischio è davvero reale. Infatti la concentrazione della ricchezza nelle mani di multinazionali ha fatto sì che la concorrenza abbia perso il suo valore selettivo, nel senso che le gare per ottenere le concessioni verrebbero sicuramente vinte dai grandi monopoli o oligopoli che dominano il mercato, con la conseguenza di imporre standard di servizi per soli ricchi, con tariffe inaccessibili da parte della maggioranza dei cittadini, i quali, ironia della sorte, sono i «proprietari pubblici» delle spiagge.
Professore, alla luce della necessità di applicare procedure di evidenza pubblica, il dettato del Codice della navigazione che garantisce continuità automatica al concessionario ha bisogno di una nuova interpretazione che garantisca la conformità alla Costituzione e al diritto dell’Unione europea?
Va da sé che, in questo quadro, le norme del Codice della navigazione sulle concessioni sono da considerare superate e giuridicamente invalide proprio perché in contrasto con il citato articolo 42 della Costituzione. È chiaro che si tratta di un discorso in palese contrasto con la dottrina e la giurisprudenza, ma c’è da obiettare che se non si osserva la Costituzione – costi quel che costi – una importantissima fonte di produzione della ricchezza sarà sottratta al popolo, legittimo proprietario pubblico, e transiterà nelle mani dei potentati economici.
