Questa riflessione è la sintesi di un saggio scritto dall’autore e dalla prof.ssa Pina Sodano, Università di Roma Tre, presentato nell’ambito della 23° Conferenza internazionale di studi multidisciplinari presso l’Università di Cambridge il 30 e 31 luglio scorso.
La pandemia da Covid-19 resta una delle tragedie più rilevanti in tempo di pace che l’Europa si sia mai trovata ad affrontare. Essa ha determinato drammi, lutti, emergenze di lunga durata ed effetti drammatici sulla vita di milioni di persone. Le Istituzioni investite dal Covid hanno risposto in modi diversi, anche in relazione alla storia politica e istituzionale di ciascun paese, con conseguenze che hanno investito anche il complesso dei diritti fondamentali vigenti. Due esempi, tra loro contrapporti, più di altri, può aiutare a comprendere l’importanza di tale riflessione. Il primo riguarda l’Ungheria di Orban, la cui dichiarazione dello stato di emergenza, ufficialmente emanato per consentire una guida centralizzata dell’emergenza sanitaria, ha permesso al suo leader di abrogare la legge che consente di registrare l’avvenuto cambiamento di sesso. Il secondo, invece, riguarda il Brasile, che si è caratterizzato per una diffusione continua di immagini e servizi giornalistici che avevano come principale protagonista il suo presidente Bolsonaro che passava tra ali di folla invocanti il colpo di Stato contro chi voleva privarli della libertà di muoversi a piacimento; poi gruppi di cittadini armati e radunati in varie città degli Stati Uniti, inneggianti il loro presidente, Donald Trump, che combatteva contro i “poteri forti” che governavano quelle città. Posizioni e retoriche che richiamano quelle dei partiti sovranisti italiani durante la Fase 2 del Covid, con inviti continui alla disobbedienza in nome della libertà di azione e movimento o, addirittura, la diffusione di tesi circa la scomparsa o inesistenza dello stesso Covid, salvo riconoscere gli immigrati come i nuovi untori di una pandemia in rinascita che per essere combattuta, secondo una diagnosi quanto mai bizzarra, obbliga il Paese alla loro reclusione o espulsione di massa.
Senza alcun dubbio, la crisi innestata dall’epidemia di Covid e dalle scelte fatte per combatterla, ha prodotto una forte pressione sulla protezione dei diritti umani. In un clima di chiusura generalizzata dei confini nazionali, numerosi giuristi e vari sociologi hanno analizzato gli effetti che tutto questo ha prodotto sul complesso dei diritti umani e sul loro godimento diretto.
Il dibattito politico sul modo di affrontare il Covid all’inizio distingueva tra il sistema a posteriori della cura dei malati e quello fondato, invece, sul contenimento della pandemia. Il primo, esemplificato dalla famosa dichiarazione sull’immunità di gregge del premier Johnson, era proposto dal Regno Unito e da altri paesi. Il secondo, invece, sarebbe stato adottato da Cina, Corea del Sud e Taiwan. Le differenze tra i due approcci sono sostanziali. Il primo, infatti, portava a conseguenze drammatiche per il numero dei morti (in particolare nella fascia debole della popolazione), a fronte del sostanziale rispetto dei diritti e della vita democratica del paese. Il secondo, che tendeva a proteggere la popolazione nel suo complesso, comportava invece inevitabili conseguenze sotto il profilo del rispetto dei diritti umani e delle procedure pubbliche standardizzate.
Sul piano strettamente giuridico e sociologico, considerando le politiche che ogni singolo Stato, Italia compresa, sta emanando per fronteggiare la pandemia, ci si deve domandare se si deve restare schiacciati dentro questa dicotomia che è data per un verso dalla sospensione centralizzata a tempo indeterminato dei diritti, spesso fondamentali, in nome degli interessi della collettività, oppure un ritorno alla normalità, nel senso del libero dispiegarsi dei diritti dei singoli, intesi come via libera al selvaggio prevalere della somma di egoismi individualistici. La domanda che ci si pone riguarda l’esistenza o meno di una terza via relativamente all’emersione di nuovi diritti di gruppo, o meglio di un modo di sviluppare gli stessi diritti in termini più solidali.
Sotto questo aspetto, si deve premettere che la nostra Costituzione non prevede lo stato di emergenza. Essa si limita solo a dettare previsioni, all’art. 78, per la Dichiarazione dello stato di guerra: «Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo i poteri necessari» Questa scelta deriva dal desiderio di non creare precedenti pericolosi, tali cioè da riaprire la via a derive autoritarie. Per questa ragione il Governo ha deciso di ovviare a tale impedimento attraverso l’art. 24 del Codice della protezione civile, il cui par. 1 afferma che «(…) al verificarsi degli eventi che, a seguito di una valutazione speditiva svolta dal Dipartimento della protezione civile sulla base dei dati e delle informazioni disponibili e in raccordo con le Regioni e Province autonome interessate, presentano i requisiti di cui all’articolo 7, comma 1, lettera c), ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata e comunque acquisitane l’intesa, delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e autorizza l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25». Secondo quest’ultimo articolo (par. 1), il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza avviene tramite ordinanze di protezione civile, da adottare «in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea». Le ordinanze, dal canto loro, sono emanate acquisita l’intesa delle Regioni e Province autonome territorialmente interessate e, ove rechino deroghe alle leggi vigenti, devono contenere l’indicazione delle principali norme cui si intende derogare e devono essere specificamente motivate.
Venendo all’epidemia di Covid, il Governo procedeva alla Dichiarazione dello stato di emergenza il 31 gennaio 2020 in termini che non lasciavano presagire quanto sarebbe avvenuto più tardi. Il preambolo della Dichiarazione, ad esempio, fa generico riferimento ad una situazione di grave crisi internazionale, manifestatasi con la proclamazione dello stato di emergenza globale da parte dell’Oms il 30 gennaio. Per l’attuazione delle misure che si renderanno necessarie si provvederà tramite ordinanze del Capo della protezione civile.
Dopo la Dichiarazione del 31 gennaio, venivano emanate, oltre alle ordinanze del capo della protezione civile, anche una serie di ordinanze, talora contraddittorie con le prime, da parte di presidenti regionali e sindaci, donde il sorgere di una situazione sostanzialmente confusa sia sul piano giuridico sia su quello politico e sociale. L’ordinanza è in effetti strumento del Presidente della Regione (e in taluni casi del Sindaco) oltre che del capo della protezione civile ma, in stato di emergenza, si presume una prevalenza del secondo. Il Governo interveniva con il Dl 6 del 23 febbraio recante “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19”, convertito poi, con modificazioni, con legge n.13 (5 marzo). Il decreto-legge prevedeva che, di fronte al peggiorare della situazione, il Governo intervenisse con misure di contenimento attuative della dichiarazione dello stato di emergenza prese con Dpcm, sentiti i ministri e presidenti di regione competenti. Al decreto-legge facevano seguito una serie di Dpcm di attuazione. Lo strumento del decreto-legge è stato inoltre utilizzato in àmbiti settoriali (es.: misure per la regolare conclusione dell’anno scolastico) e di natura economica, anche ai fini della riorganizzazione del Paese in prospettiva della ripartenza.
Resta che, a tutt’oggi, le misure relative alla restrizione/sospensione dei diritti sono state assunte tramite Dpcm (cui si aggiungono decreti ministeriali) emanati sulla base di una legge ordinaria, la legge n.3 del 5 marzo di conversione del Dl n. 6 del 23 febbraio (e successivamente del decreto-legge 19 del 25 marzo) che, a sua volta, dava concreta applicazione alla dichiarazione dello stato di emergenza avvenuta oltre un mese prima.
Volendo riassumere si può affermare che il legislatore italiano non ha mai previsto una situazione di emergenza quale quella che si è creata col Covid, piegando di conseguenza a tale situazione una norma, l’art. 24 del Codice della protezione civile, che con tale situazione ha poco a che vedere. Quanto al fatto che le misure prese in applicazione dello stato di emergenza siano andate oltre i limiti della semplice restrizione dei diritti, ciò è evidente quanto meno in relazione agli artt. 13 e 17 della Costituzione. È lecito poi chiedersi fino a che punto la disposizione di sospensione di tutte le attività giurisdizionali non urgenti, con tanto di chiusura sostanziale degli uffici giudiziari, sia compatibile con l’art. 24 della Costituzione.
Con l’ingresso nella cosiddetta Fase 2 le preoccupazioni aumentano. In primo luogo, la prevalenza assoluta concessa al diritto alla salute nei confronti degli altri diritti, tende a trasformarsi in prevalenza assoluta del principio di precauzione, aumentando i dubbi di costituzionalità. Restano, poi, senza risposta due nodi importanti. Il primo investe il diritto alla privacy con riferimento alla scelta di introduzione delle app di tracciamento tramite Dpcm senza dibattito parlamentare. Resta, peraltro, da comprendere chi e come gestirà l’infinita mole di dati assunti dai cittadini italiani e acquisiti da poteri pubblici e privati con riferimento in particolare ad attività di monitoraggio rispetto allo stato di salute presente e futura degli stessi cittadini. La gestione privatistica di tali dati e informazioni costituisce una “miniera d’oro” che può cambiare in modo radicale il peso e gli interessi delle multinazionali farmaceutiche nel mondo e degli Stati a democrazia meno consolidata.
Sul versante opposto, il richiamo crescente alla necessità di porre fine alle misure ripristinando la normalità mette in luce un limite funesto: il ritorno alla “normalità” in tempi quanto più rapidi possibile. Si tratta anche di scarsa visione di prospettiva, nel senso che il peggio potrebbe ancora arrivare. Soprattutto, si tratta di una posizione che manifesta una profonda incapacità di cogliere la mutata soglia dei problemi presenti, a tutti i livelli del vivere civile.
Stabilita l’articolazione di questa complessità, densa di problematiche e di interrogativi sia procedurali che sistemici che, insieme, investono la natura propria della democrazia e dei diritti umani, ci si può anche domandare se esistano, come è probabile, nuovi e interessanti orizzonti da perseguire. Il carattere collettivo di alcuni diritti umani emerge, ad esempio, nella presente situazione, con una forza sostanzialmente sconosciuta in passato. Uno di questi diritti trae forza da quella che potremmo chiamare una “eterogenesi dei fini”. L’epidemia, infatti, avendo provocato i danni peggiori negli ambienti che presentavano maggiore inquinamento (in particolare concentrazioni di polveri sottili), obbliga i poteri pubblici a tenere conto dei fattori ambientali ai fini della ripresa. Certo, risulta rallentata e difficile la messa in pratica di una serie di misure di tutela ambientale già decise a livello europeo e sono all’opera precise lobbies che premono per una sospensione di tali misure nel nome di una ripresa che consenta di far tornare tutto come prima. Resta però evidente che l’Esecutivo, in Italia e non solo, è costretto a mantenere alcuni punti fermi a partire dall’impegno ambientale del diritto alla salute e dalla dimensione ambientale del diritto alla vita. A questa dimensione si sottolinea una nuova centralità del servizio sanitario pubblico e della ricerca pubblica più qualificata sia sul versante medico che su quello sociale e giuridico.
L’altro diritto che viene in evidenza, di più recente formazione, è il diritto al patrimonio e all’identità culturale, che è insieme diritto individuale e diritto collettivo. La dimensione collettiva dei diritti culturali non è in contrasto con la dimensione individuale dei diritti stessi. Al contrario, si tratta di una complementarietà che può essere virtuosa e che vale la pena intraprendere con attenzione.
In definitiva, non va disperso (in senso positivo) il lascito forzato del lockdown, come pure la lezione che sofferenze e lutti ci hanno imposto. C’è uno sforzo creativo da compiere, anche in relazione al linguaggio da utilizzare, dal momento che molte cose cambieranno rispetto alla fase pre pandemica. Vale allora la pena cogliere le possibilità che si presentano ed evitare pericolosi errori che potrebbero mettere in discussione non solo la qualità del nostro vivere civile ma la natura stessa della nostra democrazia.
