L’articolo 49 regola una procedura ma non fornisce una strategia
L’Unione europea continua a gestire l’allargamento attraverso norme e procedure concepite in una fase storica assai differente da quella attuale.
L’articolo 49 del Trattato sull’Unione europea riconosce a ogni Stato europeo che rispetti e si impegni a promuovere i valori dell’articolo 2 la possibilità di presentare domanda di adesione. Il Trattato stabilisce la procedura attraverso la quale un paese può chiedere di entrare, ma non definisce una strategia territoriale dell’Unione. Non indica verso quali aree essa debba estendersi, quali priorità debbano guidare il processo, quali interessi comuni debbano essere perseguiti né quale configurazione politica finale l’Europa intenda assumere. L’Unione dispone, in altri termini, di una procedura di adesione, ma non di una vera dottrina del proprio allargamento.
Formalmente, l’Unione non invita uno Stato a candidarsi sulla base di una propria programmazione geopolitica, ma valuta le domande presentate dai diversi paesi europei. Le decisioni si accumulano caso per caso, condizionate dalle crisi internazionali, dalle preferenze degli Stati membri, dalle dispute bilaterali e dall’impiego del veto.
L’ambiguità come leva negoziale
Questa impostazione ha consentito all’Unione di mantenere aperta la propria geografia politica. Ha evitato di stabilire una volta per tutte chi potesse appartenere all’Europa e chi ne dovesse essere escluso. Inoltre, ha trasformato la prospettiva dell’adesione in una potente leva negoziale, attraverso la quale premiare le riforme, rallentare i percorsi regressivi e orientare le scelte dei paesi candidati.
La stessa ambiguità che costituisce una debolezza strategica, dunque, ha rappresentato anche uno strumento di influenza. La vaghezza del confine europeo permette all’Unione di modulare incentivi e condizioni senza assumere immediatamente obblighi irreversibili.
Ma ciò che era funzionale in una fase caratterizzata da relativa stabilità, può diventare problematico in un contesto di competizione geopolitica. Lasciare indefinita la destinazione finale del processo consente flessibilità, ma genera anche disillusione nei paesi candidati, riduce la credibilità della promessa europea e rende più difficile distinguere tra integrazione, associazione e semplice cooperazione politica.
Dove finisce l’Europa?
La questione del limite orientale emerge, quindi, con una forza nuova. Dove finisce l’Europa?
La risposta non può essere affidata esclusivamente alla geografia. I confini geografici del continente sono discussi e non risolvono casi come la Turchia, il Caucaso o gli Stati transcontinentali.
Non può dipendere soltanto dalla storia o dalla cultura, poiché una definizione identitaria dell’Europa rischierebbe di produrre esclusioni arbitrarie e di contraddire la natura politica e pluralista del progetto europeo. Non può essere rimessa unicamente ai valori democratici, che devono costituire una condizione necessaria ma che non sono applicati in modo uniforme neppure all’interno dell’Unione. Non può, infine, essere determinata dalla sola convenienza strategica, che potrebbe condurre a sacrificare lo stato di diritto in nome dell’urgenza geopolitica.
Il confine dell’Unione, dunque, non è un dato naturale. È una decisione politica sulla quantità di spazio che l’Europa è capace di integrare, governare e proteggere.
Tre livelli di valutazione
Da questa impostazione deriva la necessità di distinguere almeno tre livelli di valutazione.
Il primo riguarda l’ammissibilità europea: un paese può essere considerato uno Stato europeo ai sensi dell’articolo 49?
Il secondo riguarda la preparazione all’adesione: il papabile candidato soddisfa i criteri di Copenaghen, rispetta lo stato di diritto e dispone della capacità amministrativa necessaria ad applicare l’acquis communautaire?
Il terzo riguarda la coerenza strategica: il suo ingresso contribuisce alla costruzione di un’Unione politicamente sostenibile, governabile e capace di agire?
I criteri di Copenaghen rispondono soprattutto alla seconda domanda. Stabiliscono quali Istituzioni, quali valori e quali condizioni economiche un paese debba possedere per aderire. Tuttavia, non stabiliscono quale ruolo quel paese avrà nella geopolitica europea né in che modo la sua adesione servirà gli obiettivi strategici complessivi dell’Unione. La tecnicizzazione del processo non elimina la politica. La nasconde; verificare la conformità all’acquis è indispensabile, ma non sufficiente.
Ogni nuova adesione ridefinisce i confini politici dell’Unione, modifica il suo peso demografico ed economico, estende le sue responsabilità di sicurezza e incide sui rapporti con le altre potenze. Presentare l’allargamento come una procedura prevalentemente giuridico-amministrativa significa evitare una discussione che è invece inevitabilmente politica: quale Unione europea si vuole costruire?
Prima la strategia, poi l’integrazione
Il problema non è stabilire in astratto se l’Unione debba continuare ad allargarsi. Il problema è che essa non ha ancora definito una strategia politica capace di indicare perché, verso dove e fino a quale limite debba farlo.
Nella fase funzionalista, l’integrazione precedeva la strategia: si riteneva che l’estensione delle regole, del mercato e delle istituzioni avrebbe progressivamente prodotto ordine e stabilità.
Nella fase geopolitica, questa sequenza non è più sufficiente. L’Unione deve prima chiarire quale spazio intende organizzare, quali responsabilità è disposta ad assumere e quali strumenti possiede per proteggere l’ordine che vuole estendere.
È su questa scelta che si misura oggi il limite orientale dell’Europa.
*Gabriele Cicerchia, analista e ricercatore dell’Eurispes
