Le concessioni demaniali marittime e la Direttiva Bolkestein. Il confronto si arricchisce quasi ogni settimana di elementi nuovi, prevalentemente provenienti dall’interpretazione giurisprudenziale nazionale e comunitaria, nonché dalle posizioni delle varie Authority coinvolte. Si tratta di un settore che incide su molteplici piani: economico (turismo e servizi), sociale (accesso ai beni comuni), giuridico (tutela della concorrenza e del patrimonio pubblico).
La Direttiva Bolkestein
Il punto di riferimento normativo europeo è la Direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein (dal nome del Commissario Frits Bolkestein), che disciplina i servizi nel mercato interno. La Direttiva stabilisce che, nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali (come nel caso delle spiagge), le concessioni debbano essere assegnate tramite procedure imparziali e trasparenti e non possano prevedere rinnovi automatici. Il principio cardine è dunque quello della concorrenza effettiva, volto a evitare rendite di posizione e a garantire pari accesso agli operatori economici.
La giurisprudenza europea e nazionale
La giurisprudenza ha avuto un ruolo determinante nel chiarire l’applicazione della Direttiva. La Corte di giustizia ha ribadito in più occasioni che le concessioni demaniali rientrano nell’ambito della Direttiva servizi e che le proroghe automatiche sono incompatibili con il diritto europeo. Tra le pronunce più rilevanti, la sentenza dell’11 luglio 2024 (causa C-598/22), che ha stabilito che l’articolo 49 del Codice della navigazione – che prevede la devoluzione gratuita e immediata delle opere non amovibili alla scadenza della concessione demaniale, senza indennizzo e anche in caso di rinnovo – è conforme al diritto Ue, poiché persegue obiettivi di pubblico interesse.
Sul piano interno, il Consiglio di Stato ha progressivamente recepito tali princìpi, giungendo a conclusioni nette: le proroghe generalizzate delle concessioni sono in contrasto con il diritto Ue e i giudici nazionali sono tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili. Sono particolarmente significative le sentenze dell’Adunanza plenaria nn.17 e 18 del 2021, che hanno dichiarato l’illegittimità delle proroghe al 2033, fissato un termine per l’adeguamento dell’ordinamento italiano e riaffermato il primato del diritto europeo.
Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n.3657 del 29 gennaio 2026, pronunciandosi su una causa di sequestro, ha sancito l’illegittimità delle proroghe automatiche per le concessioni demaniali marittime e ha confermato il contrasto con la normativa Ue, configurando l’occupazione sine titulo della spiaggia come reato di invasione di terreni.
Il contributo di Eurispes
Le analisi di Eurispes hanno evidenziato alcune criticità strutturali, e cioè: l’assenza di una mappatura completa delle concessioni e dei canoni applicati; la disomogeneità territoriale nella gestione; canoni spesso non proporzionati al valore economico delle aree; difficoltà nel conciliare tutela della concorrenza e salvaguardia degli operatori storici.
Non manca, inoltre, un elemento di natura culturale e giuridica: la persistente tensione tra la concezione del demanio come bene pubblico indisponibile e la sua utilizzazione economica in regime concessorio.
Eurispes ha più volte sottolineato la necessità di riconoscere il valore strategico del demanio marittimo come bene comune e di introdurre criteri di assegnazione che tengano conto non solo dell’offerta economica, ma anche della qualità del servizio, della sostenibilità ambientale e dell’impatto sociale. In questa prospettiva, il tema delle concessioni non è solo una questione di mercato, ma riguarda la definizione di un modello di sviluppo costiero coerente con i princìpi costituzionali.
Le prospettive di riforma
Molto recente (5 febbraio 2026) è l’adozione, da parte del Consiglio dei Ministri, di un modello di bando tipo al quale dovrebbero uniformarsi le amministrazioni concedenti, al fine di evitare diversità di trattamento degli operatori tra un Comune e l’altro.
Il legislatore italiano si trova oggi di fronte a un passaggio cruciale: definire un quadro normativo che sia, al contempo, conforme al diritto europeo e capace di valorizzare le specificità del sistema nazionale. In questo contesto si inserisce anche il tema degli «indennizzi», ossia la possibilità di riconoscere un valore economico agli investimenti effettuati dagli operatori uscenti nel caso in cui non riescano ad aggiudicarsi una nuova concessione.
Su tale aspetto è intervenuta la Commissione europea, che il 17 luglio ha inviato una lettera al Governo italiano, escludendo la possibilità di riconoscere indennizzi e prospettando, in caso contrario, l’avvio di una procedura di infrazione.
Anche l’Autorità Antitrust, con la segnalazione AS2144 – «Criticità concorrenziali in materia di concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative» – inoltrata alla Conferenza Stato-Regioni, ha ribadito la propria contrarietà alle proroghe delle concessioni e agli indennizzi per gli operatori uscenti, ritenuti strumenti idonei a ostacolare il libero mercato.
Il dibattito
Il confronto giuridico e istituzionale resta aperto e si arricchisce di contributi autorevoli, tra cui quello di Paolo Maddalena, da sempre attento al tema della tutela dei beni pubblici e del demanio come patrimonio collettivo. L’intervista si inserisce in questo contesto, offrendo una riflessione di alto profilo sui princìpi costituzionali, sul ruolo dello Stato e sulle possibili traiettorie future della disciplina delle concessioni demaniali marittime.
