Un’integrazione nata dentro l’architettura occidentale
La storia dell’allargamento europeo non può essere compresa pienamente senza considerare il sistema internazionale nel quale il processo di integrazione è nato e si è sviluppato. L’Unione non si è costruita in uno spazio geopolitico neutrale, né ha potuto estendersi facendo affidamento soltanto sulla propria forza economica e normativa. Per oltre mezzo secolo, la crescita della Comunità prima e dell’Unione poi è avvenuta all’interno di un ordine politico e strategico sostenuto in larga misura dagli Stati Uniti.
La costruzione europea nasce nel secondo dopoguerra come parte dell’architettura occidentale. Il sistema di Bretton Woods, il Piano Marshall, la liberalizzazione degli scambi, la creazione della NATO e la presenza militare americana nel continente costituirono elementi diversi ma complementari di un medesimo ordine.
Gli Stati dell’Europa occidentale poterono avviare un processo di integrazione economica e istituzionale perché la questione della loro sicurezza esterna era inserita in una cornice più ampia, garantita dall’equilibrio bipolare e dalla capacità di deterrenza statunitense.
La divisione delle funzioni tra NATO e Comunità europea
Il progetto europeo si sviluppò, così, attraverso una particolare divisione delle funzioni. Alla NATO e agli Stati Uniti spettava in larga misura la protezione militare dello spazio occidentale. Alla Comunità europea spettava il compito di organizzare l’interdipendenza economica, ricostruire le economie, ridurre le rivalità tra gli Stati e trasformare progressivamente i rapporti di forza in relazioni regolate dal diritto e dalle istituzioni.
Questa divisione non fu soltanto funzionale: incise profondamente sull’identità politica dell’Europa.
L’integrazione comunitaria si consolidò nella convinzione che la pace potesse essere costruita attraverso la condivisione della sovranità, l’interdipendenza economica e l’espansione delle regole comuni.
Il ricorso alla forza, che aveva segnato per secoli le relazioni tra le potenze europee, veniva progressivamente sostituito dal negoziato, dal diritto e dalla partecipazione a istituzioni sovranazionali.
L’allargamento come potere trasformativo
L’Unione europea rappresenta, sotto questo profilo, una delle espressioni più avanzate dell’ordine liberale internazionale. La sua logica si fonda sull’idea che gli Stati possano limitare volontariamente la propria autonomia attraverso regole condivise, accettando vincoli reciproci in cambio di stabilità, prosperità e capacità di cooperazione.
L’allargamento trasferiva questa logica nello spazio geografico. Ogni nuova adesione non comportava soltanto l’ingresso in un mercato o in un’organizzazione internazionale; richiedeva al paese candidato di trasformare la propria struttura politica, economica e amministrativa, accettando un ordinamento fondato sulla democrazia rappresentativa, sullo Stato di diritto, sulla concorrenza e sulla tutela dei diritti fondamentali.
L’Unione esercitava, dunque, una forma di potere prevalentemente trasformativo. Non conquistava territori, ma condizionava le scelte degli Stati attraverso la capacità di attrazione del proprio modello. L’accesso al mercato, ai fondi europei, alla libera circolazione e alle istituzioni comuni costituiva un incentivo sufficientemente forte da rendere politicamente conveniente l’adozione di riforme profonde.
Questa capacità di attrazione è stata spesso descritta come potere normativo. Ma il potere normativo europeo non operava indipendentemente dalla struttura strategica del sistema internazionale. Esso risultava tanto più efficace quanto più il quadro di sicurezza era stabile e quanto meno esistevano alternative geopolitiche credibili.
Dal momento unipolare alle sfide odierne
Nel periodo successivo alla Guerra fredda, tale condizione raggiunse il suo massimo sviluppo. La dissoluzione dell’Unione Sovietica lasciò gli Stati Uniti in una posizione di superiorità globale e ridusse la capacità di altre potenze di opporsi all’espansione dell’ordine euroatlantico.
I paesi dell’Europa centrale e orientale poterono scegliere l’integrazione nella NATO e nell’Unione europea senza dover negoziare la propria collocazione tra due blocchi di potenza equivalenti. La forza attrattiva dell’Unione era, quindi, sostenuta da un contesto unipolare. L’Europa prometteva prosperità, regole e partecipazione istituzionale; gli Stati Uniti garantivano la cornice strategica entro la quale quella promessa poteva realizzarsi.
Era un equilibrio efficace, ma dipendente da condizioni esterne all’Unione: la stabilità del quadro di sicurezza e l’assenza di alternative geopolitiche credibili. Venute meno quelle condizioni, oggi anche il potere normativo europeo è chiamato a misurarsi con un contesto diverso e con sfide che a ben vedere si possono definire epocali.
*Gabriele Cicerchia, analista e ricercatore dell’Eurispes
