La lettera inviata al ministro della Giustizia da 82 procuratori della Repubblica di tutta Italia ha messo in luce la gravosa condizione della magistratura onoraria italiana e il conseguente pericolo paralisi per le procure, se non saranno messi in atto provvedimenti seri.
Per comprendere il ruolo cruciale che ha la magistratura onoraria nel funzionamento della macchina giudiziaria, l’Eurispes ha voluto indagare sui compiti che le sono stati attribuiti nel tempo, i livelli di retribuzione, le carenze di tutele previdenziali e i limiti della possibile riforma individuata dal legislatore.
Chi sono dunque i magistrati onorari?
In Italia è stato elaborato un progetto di riforma della magistratura onoraria che è rimasto giacente in Parlamento sino allʼaprile 2016. Nel corso degli anni, nellʼattesa dellʼapprovazione della legge di riforma della magistratura onoraria, i GOT e i VPO in servizio sono stati prorogati di anno in anno nellʼesercizio delle loro funzioni, secondo una logica emergenziale, al fine di sopperire ai problemi connessi allʼendemica carenza di personale dei tribunali italiani.
La legge sullʼOrdinamento Giudiziario (come modificata dal decreto legislativo 51/1998) ha previsto espressamente che lʼassegnazione degli affari ai singoli giudici onorari fosse effettuata dal dirigente dellʼufficio e dal Presidente di Sezione secondo criteri obiettivi predeterminati, indicati in via generale dal Consiglio Superiore della Magistratura. In attesa della normativa primaria, il CSM, nel 2012, è intervenuto con una normativa secondaria che, prendendo atto del contrasto con le previsioni normative che assegnavano ai GOT soltanto una funzione sostitutiva dei giudici impediti o assenti, ha introdotto tre possibili modelli organizzativi (affiancamento al giudice togato, supplenza, ruolo autonomo).
Attualmente in gran parte dei tribunali prevale il modello organizzativo che assegna ai GOT un ruolo autonomo. Ciò comporta che essi si occupino di gran parte delle materie di competenza del Tribunale Monocratico sia in materia civile (con esclusione dei procedimenti cautelari e dei procedimenti in materia di famiglia, di società e di fallimento) con limiti per valore diversi a seconda dei tribunali, sia in materia penale (con esclusione dei reati per i quali è prevista lʼudienza preliminare). I GOT possono inoltre pronunciare sentenza.
Con specifico riferimento ai Vice Procuratori Onorari, lʼart. 71 della legge sullʼOrdinamento Giudiziario prevede che alle Procure della Repubblica presso il Tribunale Ordinario possano essere addetti magistrati onorari per lʼespletamento delle funzioni ad essi attribuite dalla legge. Il VPO è pertanto un magistrato inquirente che partecipa allʼudienza penale, rappresentando lʼufficio del Pubblico Ministero, in tutte le udienze penali di competenza del tribunale in composizione monocratica e del giudice di pace; nel tempo, sempre nellʼambito della citata logica emergenziale, è stato attribuito ai VPO anche lo svolgimento delle attività relative alle indagini preliminari (attività di esclusiva competenza del PM) in relazione a tutti i reati di competenza del Giudice di Pace.
Quanti sono i magistrati onorari.
Ad oggi, i Giudici Onorari di Tribunale e i Vice Procuratori Onorari (così come i Giudici di pace), in attesa di un riordino complessivo del loro ruolo e delle loro funzioni, hanno basato la loro permanenza negli uffici giudiziari su proroghe annuali e su moduli organizzativi che li hanno di fatto precarizzati, creando una categoria sotto protetta.
Dai dati pubblicati dal CSM relativi al 2016 emerge che i Giudice di Pace in servizio sono 1.342, i GOT 2.152, i VPO 1.784. Questi dati però non tengono conto del fatto che nel nostro ordinamento prestano attività al servizio della giustizia anche i magistrati onorari del Tribunale e della Corte dʼAppello per i minorenni, del Tribunale di Sorveglianza, del Tribunale per le acque pubbliche, che sono nominati tra esperti nelle specifiche materie di competenza.
Inoltre, nel corso del 2015, sono state immesse in servizio anche le nuove figure dei Giudici ausiliari di Corte dʼAppello, con la funzione di concorrere allo smaltimento dellʼarretrato attraverso la redazione delle sentenze.
Dai dati pubblicati dal CSM nel mese di dicembre 2016, emerge che i magistrati onorari in servizio presso la Corte dʼAppello per i minorenni (c.d. componenti privati) sono 357, i magistrati onorari presso i Tribunali per i minorenni (c.d. componenti privati) sono 719, i magistrati onorari presso il Tribunale di Sorveglianza (c.d. esperti di Tribunale di Sorveglianza) sono 433, i magistrati onorari presso il Tribunale delle Acque pubbliche (c.d. esperti) sono 30, i Giudici ausiliari di Corte dʼAppello sono 376, oltre i 1.432 giudici di pace, i 2.152 giudici onorari di tribunale, i 1.784 vice procuratori onorari.
Complessivamente, esistono dunque 7.184 magistrati onorari in servizio di cui 1.784 requirenti e 5.400 giudicanti.
Con riferimento alla magistratura ordinaria, al mese di dicembre 2016, i magistrati in servizio negli uffici giudiziari sono 8.619, di cui 6.451 giudicanti e 2.168 requirenti. Il rapporto magistrati ordinari giudicanti/magistrati onorari giudicanti risulta dunque essere 6.451 su 5.400, e il rapporto magistrati ordinari requirenti/magistrati onorari requirenti risulta essere 2.168 su 1.784.
Le retribuzioni: diseguaglianze, scarse tutele e precariato.
Sul piano della retribuzione, mentre i GdP percepiscono un’indennità mensile (258,23 euro), una indennità di udienza (36,15 euro) e una indennità per sentenza o altro provvedimento di definizione del giudizio (56,81 euro), i GOT percepiscono solo una indennità di udienza anche quanto sono estensori di sentenza (98,00 euro se lʼimpegno lavorativo di udienza ha una durata di 5 ore, 196 euro se lʼimpegno lavorativo di udienza supera le cinque ore); la medesima indennità di udienza è attribuita anche ai VPO e non è prevista una tutela previdenziale.
Si è dunque creato un sistema anomalo perché il funzionamento della giurisdizione si è venuto a fondare nel tempo su una significativa presenza dei giudici onorari in servizio presso lo stesso ufficio giudiziario da quasi ventʼanni. Essi sono utilizzati stabilmente nella gestione di un ruolo autonomo per coprire lʼendemica carenza di organico, in sostituzione di giudici togati assenti od insufficienti, e senza i quali alcuni uffici rischierebbero la paralisi. Lʼeccessiva litigiosità, il progressivo aumento del contenzioso e la conseguente crescita delle materie attribuite alla giurisdizione dei giudici onorari, unitamente allʼincapacità politica di risolvere il problema strutturale del complessivo funzionamento della giustizia, hanno creato negli anni un sostanziale precariato. Questo è fondato su reiterate proroghe e caratterizzato, da una parte, dalla assenza delle previste verifiche di professionalità e, dallʼaltra, da un trattamento retributivo non adeguato ˗ rispetto alle funzioni effettivamente svolte ˗ a garantire lʼindipendenza e lʼimparzialità secondo i principi comunitari.
Le differenze con l’Europa.
In Italia, lʼonorarietà è ben diversa da quella esistente nel resto dellʼEuropa.
La presenza dei giudici onorari rimane una caratteristica essenziale dei paesi del common law e del Nord Europa. Basti pensare che nei paesi nordici il numero dei giudici non professionali è di gran lunga superiore a quello dei giudici professionali: la percentuale massima si segnala in Norvegia, dove sono stati registrati 832 lay judges su 100.000 abitanti.
In Italia il rapporto è di 5 giudici non professionali su 100.000 abitanti. Inoltre, il rapporto non professionali/professionali (sempre su 100.000 abitanti) nel nostro Paese è di 5 su 11, mentre in Norvegia appare di 832 su 559.
I limiti della riforma.
Nelle intenzioni, la legge di riforma della magistratura onoraria avrebbe voluto delineare una figura di “magistrato non professionale” vicina al modello esistente negli altri paesi europei, riservando ai magistrati onorari, requirenti e giudicanti, tutta una serie di materie, per così dire, “minori”, al fine di concentrare la magistratura togata (coadiuvata dal personale dellʼufficio del processo) sui processi di maggiore rilevanza, che richiedono una particolare specializzazione, e sui processi per i quali è prevista una composizione collegiale del tribunale.
Tuttavia, nella configurazione pratica, la figura del “magistrato onorario di pace”, che emerge dalla legge di riforma, viene a distinguersi dai giudici professionali europei solo per la temporaneità dellʼincarico.
La riforma ha inoltre previsto anche una disciplina transitoria per i Giudici Onorari di Tribunale, i Vice Procuratori Onorari e i Giudici di Pace in servizio da decenni alla data di entrata in vigore del decreto legislativo: prevede espressamente che i GOT, i GdP e i VPO in servizio possano essere prorogati nel servizio (continuando a svolgere le funzioni sino ad oggi svolte), presentando apposita domanda di conferma entro il 30.06.2016, previa valutazione della competenza e della professionalità, sino a tre mandati di 4 anni ciascuno, sino al raggiungimento dellʼetà pensionabile, senza oneri per la finanza pubblica.
Con tale disciplina transitoria il legislatore in un certo senso cerca di farsi carico delle conseguenze delle pluriennali proroghe in servizio che si sono determinate, al fine di garantire la continuità del servizio e senza disconoscere la professionalità di coloro che per anni hanno operato per la giurisdizione.
Tuttavia, la disciplina transitoria adottata appare incoerente ed ispirata ad una incerta stabilizzazione, in contrasto con quella che è la normativa europea in materia di lavoro temporaneo, di tutela previdenziale e di retribuzione dei magistrati.
Ciò ha trovato conferma nel fatto che il 16 novembre 2016 il Comitato europeo dei diritti sociali (CEDS) ha pubblicato il parere con il quale è stato deciso il reclamo n. 102/2013 presentato da alcuni giudici di pace, giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari. Il Comitato ha concluso, allʼunanimità, che la normativa e i comportamenti concreti posti in essere sino ad oggi dalla Repubblica italiana nei confronti di queste figure professionali qualificate come magistrati onorari non sono conformi alle norme e ai princìpi della Carta sociale europea e dei suoi Protocolli, quale il principio di non discriminazione dei lavoratori. In particolare, il Comitato ha rilevato che, rispetto alla applicazione dei trattati (in particolare della Carta sociale europea riveduta), la denominazione di “onorario” fatta dalla legislazione italiana, non assume alcun rilievo, dato che le funzioni di fatto svolte dagli indicati magistrati onorari italiani sono pienamente equiparabili a quelle svolte dai magistrati professionali, a prescindere da come li definisca il diritto nazionale. Il Comitato ha pertanto ritenuto applicabile la Raccomandazione CM/Rec (2010) 12 nella parte in cui ingiunge agli Stati aderenti di assicurare ai giudici una remunerazione ragionevole in caso di malattia, di maternità o paternità, così come il pagamento di una pensione correlata al livello di remunerazione.
