Ormai intorno al bilancio europeo, meglio al Quadro Finanziario Pluriennale, QFP, per i prossimi sette anni siamo di nuovo in una fase di stallo. Di conseguenza, è ferma anche l’approvazione del Piano per la Ripresa o Piano di Rilancio, finanziato da titoli di debito europeo e linee di credito per i paesi, attraverso risorse proprie. Polonia e Ungheria non accettano che la concessione di tali risorse sia condizionata al rispetto dei diritti fondamentali previsti dal Trattato. Una situazione ingarbugliata. Però una soluzione c’è. Vediamo come.
1. Il veto minacciato da Polonia e Ungheria al QFP
Intorno alla metà dello scorso novembre, nell’ambito della riunione del Coreper, i cui verbali non sono noti, i rappresentanti di Polonia e Ungheria hanno espresso il proposito di votare contro l’adozione del quadro finanziario pluriennale (2021-2027) qualora non venisse espunta ogni clausola che preveda una condizionalità sull’accesso ai fondi per il Piano di Rilancio (recovery plan) in relazione al rispetto dei princìpi di democrazia e dei diritti dell’uomo. Successivamente, tale proposito è stato ribadito ad alto livello da esponenti governativi dei due Stati.
Un voto contrario, anche di un solo paese, sarebbe, quindi, capace di bloccare l’approvazione del QFP. L’art. 312, par. 5, indica, infatti, che l’approvazione del regolamento che recepisce il QFP debba essere approvato dal Consiglio all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo, a maggioranza assoluta.
Peraltro, il “pacchetto” adottato dall’accordo politico include altresì una decisione sulle risorse proprie, la quale permetterà alla Commissione di passare alla fase operativa dei programmi di recovery plan. Anche tale decisione dovrà essere adottata, ai sensi dell’art. 311, dal Consiglio all’unanimità, al quale si dovranno aggiungere le ratifiche di tutti gli Stati membri, secondo le proprie procedure costituzionali.
Nei giorni scorsi, la stampa internazionale ha riportato talune dichiarazioni di esponenti politici che sembrano indicare la possibilità di superare il veto di Polonia e Ungheria attraverso l’adozione del recovery plan con un accordo internazionale fra venticinque Stati europei, escludendo la Polonia e l’Ungheria.
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È però dubbio che, una volta scelta questa strada, i venticinque Stati membri possano utilizzare massicciamente le Istituzioni dell’Unione, come previsto dalle proposte di regolamento sul recovery plan. Inoltre, occorrerebbe trasformare tali regolamenti in accordi intergovernativi. Ciò potrebbe presentare varie insidie giuridiche.
2. Una diversa prospettiva per superare il veto
In questa nota si sostiene che il veto polacco e quello ungherese possano essere superati, pur mantenendo gli atti di approvazione del recovery plan nell’ambito dell’Unione europea.
Questo risultato potrebbe essere conseguito qualora i regolamenti che prevedono l’accesso a tale piano venissero approvati attraverso una cooperazione rafforzata fra i venticinque Stati che accettano la condizionalità relativa al rispetto del principio di democrazia e dei diritti dell’uomo.
A tal fine, occorre che tali atti – non, si badi, il regolamento di approvazione del QFP ovvero la decisione sulle risorse proprie – non ricadano nell’ambito delle competenze esclusive dell’Unione.
Or bene, a nostra conoscenza, nessuno degli atti relativi al cosiddetto “recovery plan” ricade nell’ambito delle competenze esclusive dell’Unione. La proposta di regolamento sulla “recovery and resilience facility”, ad esempio, è fondata sull’art. 175 TFUE, il quale ricade nell’ambito della politica di coesione economica, sociale e territoriale. Altre proposte sono fondate sull’art. 122 TFUE, che ricade nell’ambito della politica economica, e così via.
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Ne consegue che tali regolamenti potranno ben essere approvati nell’ambito di una cooperazione rafforzata che escluda la Polonia e l’Ungheria.
Una volta approvati tali regolamenti, si creerà una Unione a composizione ridotta in relazione non solo ai regolamenti già approvati, ma anche in relazione agli atti necessari per attuare tali regolamenti e realizzare gli obiettivi da essi fissati.
La decisione sulle risorse proprie, prevista dall’art. 311, costituisce indubbiamente un atto strumentale rispetto all’attuazione di atti adottati attraverso la procedura di cooperazione rafforzata. Indica, infatti, l’art. 311, par. 1, TFUE che la decisione sulle risorse proprie è funzionale a consentire all’Unione di «perseguire gli obiettivi dell’Unione e portare a compimento le sue politiche».
Ne consegue che tale decisione dovrà essere adottata bensì dal Consiglio all’unanimità, nonché ratificata dagli Stati membri. Ma l’unanimità del Consiglio e le ratifiche degli Stati membri, riguardano solo quegli Stati che hanno adottato i regolamenti sul recovery plan attraverso la cooperazione rafforzata.
Secondo la medesima logica, il QFP dovrà bensì essere adottato all’unanimità dal Consiglio. Ma da esso dovrà essere stralciata la parte coperta dalla decisione sulle risorse proprie, la quale sarà approvata con un distinto regolamento allegato al regolamento di adozione del QFP, votato bensì all’unanimità, ma dei soli Stati membri che partecipano alla cooperazione rafforzata sul recovery plan.
Proposte
In conclusione, l’adozione di regolamenti sul recovery plan con procedura di cooperazione rafforzata ha l’effetto di imporre che gli atti che provvedono al finanziamento di questi debbano, a propria volta, essere adottati attraverso la medesima procedura.
Il regolamento che approva il QFP e la decisione sulle risorse proprie non sono, infatti, espressione di una competenza dell’Unione, né esclusiva né concorrente. Essi sono atti strumentali alla realizzazione delle politiche dell’Unione.
Nella misura in cui tali atti realizzino politiche o azioni dell’Unione attraverso la cooperazione rafforzata, essi vanno bensì approvati sulla base del consenso unanime degli Stati in senso al Consiglio; ma tale unanimità dovrà riguardare i soli Stati che partecipano alla cooperazione rafforzata che essi sono volti a realizzare.
Ne consegue, ulteriormente, che l’esclusione della Polonia e dell’Ungheria dalla cooperazione rafforzata, che concerne i regolamenti sul recovery plan, comporta altresì la loro esclusione dall’approvazione della decisione sulle risorse proprie e dalla parte del QFP relativo ad essa.
*Componente del Laboratorio Europa dell’Eurispes, Professore di Diritto Europeo ed internazionale, Sapienza Università di Roma.
