Proteggere i redditi agricoli da crisi ed eventi climatici: intervista a Camillo Zaccarini Bonelli, ISMEA

ismea

Camillo Zaccarini Bonelli è Direttore della Direzione Strumenti per la gestione del rischio dell’Istituto di servizi per il mercato agricolo e agroalimentare (ISMEA). Agronomo esperto di fondi comunitari in agricoltura e politica agricola comunitaria (PAC), ha progettato e avviato in Italia la nuova Rete rurale nazionale 2007/2013 e supportato il disegno e l’implementazione in Italia del sistema di gestione del rischio nella programmazione 2014/2022. Attualmente è impegnato nella programmazione della nuova PAC 2023/2027 nel cui contesto ha ideato e promosso l’istituzione di nuovo Fondo mutualistico nazionale contro i rischi catastrofali (denominato AgriCat), quale intervento pubblico abbinato alle assicurazioni agevolate in agricoltura.

Assistiamo ormai quotidianamente ad allarmi che rinviano alla crisi climatica, alla crisi della produzione agricola per l’aumento dei costi di produzione. Ci può spiegare qual è lo stato dell’arte a livello Europeo e nel nostro Paese?

Ogni anno più del 20% delle imprese agricole europee subisce una perdita di reddito superiore al 30% del reddito medio dei tre anni precedenti (fonte: DG Agricoltura della Commissione europea) e questa instabilità è dovuta sia alla volatilità dei prezzi che alla perdita di produzione in termini qualitativi e quantitativi; il tutto sempre più spesso dovuto ad eventi meteorologici e climatici avversi, in particolare ad eventi catastrofali (gelo-brina, siccità, alluvione). Gli eventi meteorologici estremi sono una delle manifestazioni più evidenti del clima che cambia, e pesano sempre di più su una produzione che già di per sé fa fatica a garantire un reddito adeguato agli agricoltori. Il numero di fenomeni classificabili come trombe d’aria, grandinate intense, piogge torrenziali è in netta crescita in Italia, come dimostrano i dati dello European Severe Weather Database (ESWD): sono aumentati del 29% gli eventi climatici estremi in Italia nei primi quattro mesi del 2022 (rispetto allo stesso periodo dello scorso anno).  L’ultimo Global Assessment Report 2022 dell’Onu stima che il mondo dovrà affrontare circa 560 disastri ogni anno entro il 2030.

Nel maggio 2021 l’Italia è stata oggetto di uno specifico studio da parte dell’OCSE focalizzato proprio sulla necessità di incrementare la resilienza dell’agricoltura rispetto ai sempre più frequenti e gravi eventi siccitosi che si stanno verificando in questi anni – dato confermato ancor di più nel 2022 – richiamando una strategia di gestione del rischio olistica e a lungo termine. Inoltre, secondo il recente report di ISMEA “I costi correnti di produzione dell’agricoltura”, i costi agricoli sono lievitati di oltre il 18% nei soli primi tre mesi del 2022 – dopo aver chiuso il 2021 con un incremento del 6%  –  con rincari che hanno investito tutti i settori, guidati dagli incrementi record dell’energia (+50,6%) e dei fertilizzanti (+36,2%).

Per fronteggiare l’instabilità dei redditi agricoli la Politica agricola comunitaria (PAC) mette in campo vari strumenti, fra i quali incentivi alla produzione agricola ecosostenibile e allo sviluppo dell’economia delle aree rurali. Spicca, fra questi interventi, il supporto finanziario al sistema delle polizze agevolate contro le perdite di produzione: l’Ue rimborsa il 70% dei premi pagati dagli agricoltori per coprirsi in prevalenza contro i rischi meteoclimatici. Un ramo assicurativo che, nell’ambito delle produzioni vegetali, vede una raccolta premi di oltre 600 milioni di euro all’anno (meno dell’1% del totale dei rami assicurativi del nostro Paese), ma a tutela di un patrimonio produttivo primario di alta qualità di oltre 6 miliardi di euro (20% del valore della produzione annua agricola del settore vegetale) relativa a circa 70.000 aziende e promossa da oltre 20 imprese assicurative abilitate a operare in tale ramo IVASS.

Quali sono, a suo avviso, gli impatti specifici derivanti dalla crisi Ucraina e dalle tensioni geopolitiche in altre parti del globo in questo ambito?

L’agroalimentare italiano deve fare i conti non solo con l’incremento dei costi di produzione, ma anche con il conflitto apertosi tra Russia e Ucraina. Secondo le analisi dell’ISMEA, lo scoppio del conflitto si è inserito in un contesto di tensioni sui mercati dei cereali come non si vedeva dalla precedente crisi dei prezzi del 2007-2008. Tensioni scatenate da un insieme di fattori di tipo congiunturale, geopolitico e non ultimo speculativo, che rendono l’Italia particolarmente vulnerabile in ragione dell’alto grado di dipendenza dall’estero per gli approvvigionamenti di grano e mais. Stiamo vivendo un periodo in cui la sicurezza alimentare rappresenta un problema purtroppo consolidato per i paesi in via di sviluppo (Nord Africa e Medio Oriente), ma in parte comincia ad intaccare anche alcune economie occidentali, quantomeno in termini di sostenibilità dell’approvvigionamento e dei relativi costi. Insomma, una situazione a dir poco allarmante per il settore della produzione primaria nazionale e non solo, con tutto ciò che questo comporta per le filiere degli indotti commerciali e per i rincari sulla spesa dei consumatori. Non è un caso che il primo Obiettivo Specifico (OS.1) della PAC 2023-2027 sia quello di «sostenere un reddito agricolo sufficiente e la resilienza del settore agricolo in tutta l’Unione al fine di rafforzare la sicurezza alimentare a lungo termine e la diversità agricola, nonché di garantire la sostenibilità economica della produzione agricola nell’Unione».

Soffermandosi sui rischi climatici, perché è oggi più urgente che in passato stabilizzare i redditi agricoli contro siccità, gelo e alluvioni?

L’esposizione delle aziende agricole ai rischi meteorologici catastrofali – siccità, gelo, brina e alluvione – ha visto un’intensificazione negli ultimi anni, con un aumento della temperatura di 0,29 gradi centigradi nel 2021 rispetto al trentennio precedente, fenomeni di gelo tardivo su circa il 60% del territorio agricolo ed eventi alluvionali sia al nord che al sud del Paese (ISMEA – Rapporto sulla gestione del rischio in agricoltura 2022); tali fenomeni sono previsti in significativo aumento nei prossimi decenni secondo le analisi di scenario effettuate dal Joint Research Centre della Commissione europea.

Il sistema delle assicurazioni in agricoltura, finanziato tramite il Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale  (FEASR) a partire dal 2014, è esposto sempre di più a squilibri finanziari poiché in Italia si assicurano poco meno del 10% delle aziende agricole (70mila su circa 700mila), con una diffusione territoriale fortemente asimmetrica (di queste 70mila, solo l’11% delle imprese che ricorrono a coperture assicurative sono al sud) e poco orientata verso la protezione dai rischi catastrofali (20 mila aziende in tutta Italia). Questa dinamica ormai consolidata da anni non favorisce un efficiente impiego di risorse pubbliche – l’incentivo pubblico copre fino al 70% del costo della polizza – in quanto i contributi sui premi sono crescenti in funzione dell’aumento costante delle tariffe assicurative. Inoltre, per determinati rischi come la siccità, abbiamo riscontrato una bassissima propensione delle Compagnie ad assicurare le produzioni agricole, anche in funzione della mancata copertura da parte dei player della riassicurazione internazionale. Ciò, unitamente a quanto sottolineavo prima in materia di crisi climatica, rappresenta un contesto estremamente critico per il sistema agricolo italiano che subisce ingenti danni ogni anno a causa delle calamità catastrofali. In Italia, secondo la stima ISMEA basata sulla banca dati rischi agricoli, ANIA e Fondo di Solidarietà Nazionale del Mipaaf, i danni catastrofali medi ammontano a circa 1 miliardo l’anno e applicando la media olimpica (ovvero escludendo l’anno con il maggiore e minore valore) all’ultimo decennio assommano ad oltre 600 milioni di euro l’anno.

Le coperture assicurative e l’intervento ex-post del Fondo di Solidarietà Nazionale mediamente coprono solo il 10-15% di tale fabbisogno, lasciando senza sostegni una grande fetta di imprese. Da qui l’esigenza di mettere in campo un nuovo strumento – da aggiungere al menù degli strumenti di gestione del rischio – per consentire alle aziende agricole di essere sempre più resilienti combinando buone pratiche agricole, difesa attiva e rete di protezione pubblica. 

Perché c’è bisogno di un nuovo strumento pubblico per contrastare queste avversità? Che cosa è cambiato?

Come accennavo in precedenza, per l’Italia, rispetto al panorama europeo, gli strumenti di gestione del rischio in agricoltura sono ancor meno diffusi con circa il 7,6% degli imprenditori che beneficiano dei fondi 2014-2020 della Politica Agricola Comune (PAC). Fin dalla proposta di riforma della PAC presentata nel 2018, la Commissione europea ha posto particolare enfasi sugli strumenti di gestione del rischio, partendo dalla considerazione che il settore agricolo soffre più di altri settori dei danni al potenziale produttivo causati da calamità naturali, condizioni meteorologiche avverse ed eventi catastrofici.

Per rafforzare le strategie di intervento e sostenere la redditività e la competitività delle aziende agricole di fronte a tali calamità, la Commissione aveva proposto che gli Stati membri rendessero obbligatoria l’incentivazione, nei propri programmi di sviluppo rurale, di strumenti (volontari per gli agricoltori) di gestione del rischio. Tuttavia, di fronte all’opposizione di taluni Stati membri alla proposta della Commissione (in particolare del Nord Europa), il nostro Paese ha rilanciato una nuova linea di intervento che concentrasse l’attenzione sul particolare fabbisogno del settore agricolo di indennizzo dei danni da gelo, brina, siccità e alluvione. Per questo motivo, ho proposto a livello tecnico un modello di intervento che consentisse la copertura di questo fabbisogno, lanciando uno strumento mutualistico pubblico da affiancare al sistema assicurativo con l’obiettivo di risarcire, in caso di evento catastrofale, almeno i costi di produzione sostenuti dalle aziende agricole.

L’entità dei danni catastrofali, l’aumento della frequenza degli stessi e la difficoltà del sistema assicurativo e riassicurativo di coprire questi eventi estremi mi hanno indotto a disegnare un nuovo strumento di intervento quale prima rete di sicurezza delle aziende, con una compartecipazione delle stesse allo strumento mutualistico tramite appunto la “trattenuta” di una quota del 3% dai propri contributi. Ciò non solo per creare solidarietà finanziaria tra gli oltre 700.000 agricoltori che beneficiano di pagamenti diretti, ma anche per innescare un processo “didattico” di maggiore orientamento delle imprese agricole alla gestione del rischio, limitata ancora solo al 10% del panorama agricolo nazionale, come dicevo prima. Non vi è dubbio che eventi naturali difficilmente controllabili e difficoltà di funzionamento del mercato su tutto il territorio nazionale hanno reso necessario un cambio di passo, in cui il soggetto pubblico si faccia parte attiva con la messa a disposizione di un sistema di mutualizzazione del rischio. Grazie ad un incisivo e costante sforzo di squadra tra Ministero, ISMEA, Rappresentanza italiana a Bruxelles e Parlamento Ue, con il supporto delle Organizzazioni professionali agricole, l’Italia è riuscita ad ottenere il consenso a livello europeo per destinare il 3% dei contributi a fondo perduto dati agli agricoltori tramite il cosiddetto primo pilastro della PAC, a nuovi strumenti di gestione del rischio. Tale possibilità è stata introdotta, su proposta italiana, nel nuovo Reg. UE n. 2021/2115 sui Piani strategici della PAC, all’articolo 19.

Quale soluzione e quale strumento è stato adottato?

Il Ministero delle politiche Agricole Alimentari e Forestali e ISMEA hanno lavorato al disegno di un nuovo modello, che cercasse di compensare le criticità sopra evidenziate, introducendo un primo livello obbligatorio di copertura contro i danni da eventi catastrofali che tuteli tutti gli agricoltori, favorendo al contempo quelli che attivano una polizza assicurativa tramite meccanismi premiali. È stato così realizzato il “Fondo mutualistico nazionale per la copertura dei danni catastrofali meteoclimatici alle produzioni agricole causati da alluvione, gelo o brina e siccità” denominato Fondo AgriCat.

Può spiegarci come funziona tecnicamente il Fondo AgriCat?

Per il pagamento della quota privata a carico dell’agricoltore è utilizzata una quota del 3% dei pagamenti diretti percepibili; su tali importi si attiva, previa presentazione della domanda di sostegno e pagamento a cura del Soggetto Gestore del Fondo (ISMEA), un contributo integrativo nella misura del 70% del costo di adesione alla copertura mutualistica, che va ad integrare la quota privata facendo confluire il tutto nelle disponibilità complessive del Fondo. Le dotazioni così costituite, stimate in circa 350 milioni di euro all’anno, sono impiegate per liquidare gli indennizzi agli agricoltori aderenti al Fondo al verificarsi di un evento catastrofale da gelo e brina, alluvione e siccità. Per avere accesso al risarcimento da parte del Fondo AgriCAT è necessario che in caso di evento catastrofale (limitatamente alle avversità coperte dal Fondo) gli agricoltori che abbiano subito un danno presentino una denuncia di sinistro al Soggetto gestore del Fondo.

Il Fondo, dopo la verifica del nesso di causalità tra danno ed evento avverso meteoclimatico, procede alla determinazione delle percentuali di risarcimento sulla base di perizie rappresentative per ambiti territoriali omogenei interessati dagli eventi catastrofali. Sulla base delle stime di danno così determinate, il soggetto gestore del Fondo AgriCAT calcola gli indennizzi da corrispondere agli agricoltori aventi diritto, predispone gli elenchi di liquidazione e li trasmette all’organismo deputato al pagamento (AGEA) per le verifiche di competenza e per la successiva liquidazione. Ho citato un meccanismo premiale per gli assicurati: la sperimentazione attualmente in corso su 13 province e 12 prodotti test chiarirà, oltre ai flussi amministrativi e operativi del Fondo, anche in che misura questo strumento pubblico potrà agire con equità in tale direzione.

Il Fondo AgriCAT intende quindi consentire agli agricoltori di avere una pronta liquidità nei casi di danni estremi (coprendo almeno i costi diretti/variabili di produzione per chi non è assicurato), sostenere il sistema assicurativo, creando una prima rete di intervento sui danni più frequenti, cercando di rilanciare le polizze assicurative CAT estendendole ad una platea più ampia (tutti i percettori di aiuti diretti), riconferendo solidità al sistema e attraendo quindi i riassicuratori internazionali. Inoltre è uno strumento di promozione dello sviluppo tecnologico basandosi su strumenti informatici che vuole rendere più efficiente ed efficace la spesa pubblica connessa a questi interventi, anche in considerazione della incrementata dotazione finanzia (1,69 MLD euro) per la gestione del rischio nella nuova programmazione per gli anni 2023-27. 

Come potenziare l’adattamento agli eventi estremi?

La strategia della nuova PAC e la proposta del primo European Climate Law (COM(2020) 80 final del 4/03/2020) hanno già richiesto alle istituzioni dell’Ue e agli Stati membri di garantire un progresso continuo nel miglioramento della capacità di adattamento, nel rafforzamento della resilienza e nella riduzione della vulnerabilità ai cambiamenti climatici attraverso l’attuazione di strategie e piani di adattamento che includano quadri completi di gestione del rischio, basati su rigorosi parametri climatici e di vulnerabilità.

Il Sistema di Gestione del Rischio evoluto a cui Mipaaf e ISMEA stanno lavorando prevede una nuova architettura articolata su tre livelli:

  • LIVELLO 1, nazionale «di base» contro i rischi catastrofali (alluvione, gelo e brina, siccità) riguarda, come detto, tutte le aziende agricole percettrici di aiuti PAC, assicurando con il Fondo AgriCAT la più ampia platea possibile di agricoltori beneficiari di risarcimenti in caso di danni estremi.
  • LIVELLO 2, si concretizza nella copertura assicurativa e mutualistica facoltativa contro i rischi di frequenza/accessori, nonché la stipula di polizze integrative catastrofali (oltre il livello minimo del Fondo): tali interventi sono finanziati con risorse dello Sviluppo Rurale (II Pilastro).
  • Infine il LIVELLO 3, ovvero le azioni di sistema con interventi di prevenzione tramite buone pratiche agricole, difesa attiva nella gestione aziendale (reti anti grandine, sistemi di irrigazione di precisione, ecc.), consulenza aziendale e innovazione sulla gestione del rischio tramite le apposite misure dei c.d. Programmi di sviluppo rurale regionali (PSR), così come l’accesso agli interventi ex-post di ricostituzione del capitale agricolo danneggiato, sempre appannaggio dei programmi di sviluppo rurale finanziati nel II Pilastro della PAC.

Tali azioni, insieme alle campagne di Comunicazione istituzionali e degli stakeholders del sistema di gestione del rischio (Organizzazione sindacali agricole, Consorzi di difesa, ANIA, Compagnie assicurative), dovrebbero poter rafforzare la capacità delle aziende di adattarsi agli scenari, purtroppo non ameni, che aspettano il sistema agroalimentare globale.

Quali prospettive vede, a medio termine, per il sistema della gestione del rischio in agricoltura?

In conclusione, i recenti sviluppi internazionali richiamati, l’urgenza di rafforzare la sicurezza alimentare contro rischi bellici così come avversità meteoclimatiche, sanitarie e ambientali sempre più frequenti – a mio avviso – pongono in primo piano l’esigenza di ripensare le strategie di intervento nel settore primario. La proposta evolutiva del Sistema di Gestione dei Rischi agricoli a livello nazionale e unionale, qui brevemente riassunta, vuole consentire alle aziende agricole di dotarsi di strumenti di resilienza, ambientale ed economica, che poggino sui finanziamenti della PAC in modo integrato, incrementando al contempo la cultura della protezione dai rischi meteo-climatici (in particolare gelo, siccità e alluvione) tramite lo strumento mutualistico obbligatorio combinato con le coperture assicurative agevolate.

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