La recentissima sentenza del Consiglio di Stato n.2386 del 20/03/2026 ci offre l’occasione per riproporre alcuni principi già cristallizzati dalla giurisprudenza degli ultimi anni, affiancando un elemento di particolare complessità e delicatezza: la ribassabilità degli oneri della manodopera. Il Consiglio di Stato sottolinea, in primis, che nell’àmbito delle disposizioni del nuovo Codice degli appalti, all’art.110, si stabilisce che l’anomalia non debba essere più intesa come deviazione automatica da parametri numerici, ma come una possibile criticità da accertare attraverso un’analisi sostanziale e contestualizzata, affidata alla discrezionalità della stazione appaltante. La stazione appaltante può avviare la verifica di anomalia anche in assenza di soglie matematiche, qualora ritenga che l’offerta presenti profili di inattendibilità o di non sostenibilità economica, esercitando un potere valutativo che si fonda su elementi concreti e non meramente formali. Non essendo previsto un metodo predefinito per la determinazione della c.d. soglia di anomalia, ogni singola Amministrazione può definire i criteri in base ai quali procederà alla valutazione.
A fronte delle insufficienti giustificazioni dell’operatore economico, la stazione appaltante può correttamente avviare la valutazione di congruità
Il Consiglio sottolinea che, pur rilevandosi che la disposizione in commento imponga di indicare nel bando gli elementi specifici dai quali desumere automaticamente il giudizio di anomalia dell’offerta, nondimeno non si può escludere che, a fronte delle insufficienti giustificazioni dell’operatore economico in relazione ad una offerta, oggettivamente, anormalmente bassa, la stazione appaltante possa correttamente avviare la valutazione di congruità. In un simile contesto normativo, appare evidente che l’Amministrazione possa, o meglio debba, estendere la propria valutazione anche a elementi non espressamente richiesti dalla documentazione di gara, qualora essi risultino rilevanti ai fini della sostenibilità o meno dell’offerta. In questo quadro, il giudizio si configura come un’analisi di coerenza interna, orientata al conseguimento del risultato a tutela dell’interesse pubblico di affidare la commessa all’operatore economico che propone la migliore offerta (CdS n.5464 del 2025).
Il nuovo Codice degli appalti stabilisce che l’anomalia non è più intesa come deviazione automatica da parametri numerici, ma come una possibile criticità da accertare attraverso un’analisi sostanziale e contestualizzata
Del resto, nell’ambito della giurisprudenza amministrativa, si è consolidato il principio secondo il quale la stazione appaltante abbia un’ampia discrezionalità con riguardo alla scelta di procedere, o meno, alla verifica di congruità, con la conseguenza che il ricorso all’istituto (come pure la mancata applicazione di esso) non necessiti di una particolare motivazione, né possa essere sindacato se non nelle ipotesi, remote, di una macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (Cons. Stato, n. 604 del 2018). In sostanza, quindi, viene ulteriormente ribadito l’ampio margine di discrezionalità che la norma riconosce alla SA sia con riguardo al “se” valutare l’anomalia sia con riguardo al “come” farlo.
In nessun caso il giudice amministrativo potrà valutare nel merito l’effettiva anomalia dell’offerta
Infatti, ripercorrendo anche quanto già affermato nella costante giurisprudenza del Consiglio di Stato (ex multis, CdS n.2170 del 2023), si ribadisce che in nessun caso il giudice amministrativo potrà valutare nel merito l’effettivo carattere anomalo dell’offerta, ma potrà annullare l’esclusione (o al contrario confermare la validità dell’ammissione) nel solo caso in cui le motivazioni a supporto della decisione della SA siano manifestamente inficiate da irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti. Ai fini della valutazione della sussistenza dell’eventuale anomalia, quindi, potranno essere utilizzati tutti gli elementi utili ad addivenire ad un giudizio complessivo sulla attendibilità, congruità, sostenibilità e remuneratività dell’offerta e non rileva quale sia l’approccio logico seguito dal valutatore, e neanche se egli abbia o meno preso in considerazione i singoli elementi (o voci di costo) dell’offerta, ovvero elementi parametrici o statistici ovunque acquisiti.
Non rileva neanche l’ampiezza della valutazione, la SA infatti ben potrebbe scegliere – nell’ambito dell’esercizio della propria discrezionalità – di prendere in considerazione soltanto un elemento (interno o esterno all’offerta) ritenuto particolarmente rappresentativo o rilevante, ovvero adottare un approccio sistemico e comparativo con l’andamento del mercato di riferimento o con le rilevazioni statistiche di settore. Questo principio, che sembra perfettamente in linea con quelle “del risultato” sancito dal Codice degli appalti, consente alle SA ed ai RUP di lavorare con il necessario margine di tranquillità nell’unico obiettivo di perseguire l’interesse pubblico di affidare la commessa all’operatore economico che propone la migliore offerta.
Ribassabilità del valore del costo del lavoro, non basta la mera constatazione dello stato di fatto delle dinamiche aziendali
Nell’esprimere e ribadire questi principi il Consiglio di Stato affronta anche un argomento particolarmente delicato: la ribassabilità del valore del costo del lavoro, argomento, spinoso e complesso con cui le SA si scontrano quotidianamente. In questo caso specifico, infatti, è stato ritenuto corretto l’operato della SA che ha ritenuto «non adeguatamente giustificato il discostamento al ribasso del valore del costo del lavoro rispetto alle tabelle ministeriali, che la ricorrente ha calcolato sulla base … della statistica aziendale riferita agli ultimi tre anni, senza tuttavia offrire elementi di valutazione, né illustrare aspetti particolari della organizzazione aziendale o delle futura gestione del servizio oggetto di appalto». In sostanza, quindi non costituirebbe adeguata motivazione e, quindi, idonea rappresentazione della “più efficiente organizzazione aziendale giustificativa del ribasso” dei costi della manodopera, la mera constatazione dello stato di fatto delle dinamiche aziendali, documentato con analisi dei dati di gestione interni all’operatore economico.
L’abbattimento del costo del lavoro va giustificato con aspetti tecnico-organizzativi idonei a descrivere la particolare efficienza dell’organizzazione
In conclusione, quindi, si può affermare che per giustificare l’abbattimento del costo del lavoro sotto la soglia indicata negli atti di gara sia necessario fornire, oltre agli eventuali dati descrittivi di una situazione di fatto preesistente nell’ambito aziendale, l’esplicitazione degli elementi di valutazione e le analisi degli aspetti tecnico-organizzativi idonei a descrivere la particolare efficienza dell’organizzazione, non solo in astratto o in un’ottica complessiva, ma calati nelle dinamiche tecnico-organizzative di gestione del servizio oggetto di affidamento.
