L’Eurispes ha dedicato numerose ricerche all’area del gioco, seguendo passo dopo passo il percorso che nell’ultimo ventennio ha visto lo Stato organizzare e normare l’offerta legale attraverso lo strumento delle concessioni, affidando la sovraintendenza del sistema all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. La firma dell’Intesa Stato-Regioni-Autonomie locali è stata una potenziale base di partenza per il riordino del settore, per poi constatare, successivamente, la sua mancata applicazione. Per ciò che attiene al cosiddetto “distanziometro”, le ricerche e le analisi prodotte dall’Osservatorio Gioco, Patologie e Legalità dell’Eurispes hanno riscontrato la sua inefficacia e contraddittorietà, in quanto la distanza dell’offerta di gioco legale dai luoghi di lavoro o di residenza del giocatore potenzialmente o realmente problematico, risulta un fattore elettivo perché si privilegiano la riservatezza e l’anonimato. Questa posizione, espressa nel 2018, è stata confermata dallo studio realizzato lo stesso anno dall’Istituto Superiore di Sanità. Per quel che riguarda la compressione degli orari dell’offerta, l’Istituto ha segnalato il rischio che nelle fasce consentite (molto spesso quelle serali) ad una minore presenza del giocatore sociale si contrapponga l’aumento di quella del giocatore problematico.
Distanziometro: la distanza dell’offerta di gioco legale dai luoghi di lavoro o residenza non è un deterrente ma favorisce riservatezza e anonimato
Sul piano dell’offerta sociosanitaria, il citato studio dell’ISS ha ipotizzato, sempre nel 2018, l’esistenza di circa 1,5 milioni di giocatori problematici, sui circa 18 milioni di cittadini che hanno una qualche forma di consuetudine con l’offerta del gioco. Di contro, i soggetti presi in carico dai SerD risultava allora non superiore alle 13.000 unità. Ne deriva che o l’allarme sociale è frutto di una sopravvalutazione del problema o la capacità delle strutture pubbliche di intercettare i comportamenti patologici risulta drammaticamente insufficiente. Le ricerche territoriali dell’Osservatorio dell’Eurispes hanno inoltre evidenziato forti difformità nell’erogazione dell’offerta sociosanitaria sul DGA (Disturbo da Gioco d’Azzardo): dati e servizi relativamente interessanti in Sardegna, il nulla (o quasi) nel Lazio. Negli ultimi anni si è inoltre assistito all’ampliamento dell’area del gioco illegale, un fenomeno mai totalmente sconfitto che riacquista spazio quanto più si comprime l’offerta legale. Le chiusure a lungo determinate dalle misure per contenere la pandemia hanno, infatti, ulteriormente indebolito il settore, favorendo le sacche di illegalità. Purtroppo la discussione sulla riforma del settore avviene in un contesto di legittimo quanto confuso dibattito culturale che investe l’area del gioco, e che va ricondotto su un piano di realtà. Il comparto del gioco pubblico, proprio in quanto coinvolge interessi pubblici preminenti (sicurezza e salute), non può prescindere da un quadro giuridico certo e chiaro, dal quale si possa evincere ciò che è lecito e ciò che non lo è. L’incertezza e le zone grigie rappresentano, infatti, un indubbio incentivo a delinquere.
Ci sono 1,5 milioni di giocatori problematici ma solo 13mila interventi del SSN per il contrasto alle dipendenze
Il settore è caratterizzato da una filiera composta da piccole e medie imprese attive sull’intero territorio nazionale in diversi àmbiti specialistici, che rappresentano il filo di congiunzione tra le società concessionarie ed il territorio nel quale l’offerta di gioco è distribuita. Se, infatti, la tutela della salute, dei minori e dell’ordine pubblico rappresentano interessi pubblici preminenti che possono giustificare restrizioni alla libertà di impresa, tali restrizioni devono essere sempre proporzionate, non discriminatorie e adeguate al perseguimento dello scopo per cui sono state introdotte. In questo contesto, il sistema risulta tuttavia ancora afflitto da pregiudizi di matrice ideologica o moralistica che determinano una caratterizzazione negativa di un settore industriale dell’economia legale fortemente regolamentato, e che concorre in modo rilevante alle entrate erariali.
Quando mancano gli spazi fisici e temporali dell’offerta legale si registra un aumento delle attività illegali
L’Eurispes negli scorsi anni ha constatato che ogni qual volta si sono compressi gli spazi fisici e temporali dell’offerta legale (distanziometro, limitazione degli orari di offerta di gioco), le Forze dell’ordine e la Magistratura inquirente hanno riscontrato un aumento delle attività illegali. Con l’esplosione, poi, del gioco online, il peso dell’illegalità tende a crescere sempre di più, anche perché nel solipsismo che caratterizza il giocatore che utilizza la Rete, spesso non vi è consapevolezza soggettiva nello scegliere una piattaforma illegale, piuttosto che quelle legali sulle quali sviluppa l’attività di controllo l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Se nell’area dell’online si è inevitabilmente sempre in ritardo nell’attuare efficaci contromisure al gioco illegale, per il gioco fisico è decisivo valorizzare il suo ruolo di presidio di legalità del territorio. L’analisi delle relazioni periodiche della Direzione Investigativa Antimafia e della Direzione Nazionale Antimafia restituisce un quadro che vede gli interessi delle organizzazioni criminali prevalentemente orientati alla costruzione di canali di raccolta di gioco paralleli a quelli legali, con il chiaro fine di massimizzare i profitti illeciti. Le mafie, contrariamente a quanto sostenuto da una parte della più recente letteratura, non hanno infiltrato il mercato legale delle scommesse online bensì hanno progettato e costruito business completamente paralleli a quelli legali, che fondono reti territoriali e piattaforme online ubicate all’estero, e sui quali hanno realizzato profitti impensabili.
Le mafie non hanno infiltrato il mercato legale delle scommesse online bensì progettato e costruito business completamente paralleli a quelli legali
Pensando a una riforma dell’attuale sistema, l’Eurispes pone due approcci necessari riguardo al metodo ed al merito. Quanto al metodo, è essenziale che la discussione si sviluppi anche attraverso una nuova “Intesa Stato, Regioni, Autonomie locali”, e che sia ascoltata la voce delle rappresentanze della società civile e delle imprese di settore che detengono un know how che deve essere messo al servizio della ricerca di una soluzione di equilibrio tra gli interessi pubblici coinvolti. Quanto al merito, il riordino deve operare con la massima attenzione per produrre un sistema più avanzato e sicuro, ma compatibile con la tenuta di equilibri preesistenti, spesso, già eccessivamente stressati. Il legislatore dovrebbe poi tenere conto di una serie di circostanze. Attenzionare innanzitutto il fenomeno dell’esplosione del gioco online, ma senza far mancare un’analoga attenzione al gioco fisico che necessita di interventi urgenti. Il riordino dovrebbe operare per superare l’impatto del “federalismo” sul gioco pubblico, ovvero la tendenza delle Regioni e dei Comuni a legiferare in ordine sparso sulle distanze dell’offerta di gioco dai “luoghi sensibili” e a emettere delibere sugli orari dell’offerta della rete fisica al fine di contrastare le dipendenze da gioco. È necessario poi evitare la marginalizzazione e/o la ghettizzazione dell’offerta di gioco pubblico in quanto il contrasto del gioco illegale, come riconosciuto dalla Magistratura e dalle Forze dell’ordine, vede proprio nella presenza dell’offerta del gioco pubblico un alleato essenziale. Ne consegue che nel riordino va riconosciuto il ruolo rilevante occupato dai punti vendita generalisti, in quanto in essi si realizza l’afflusso della grande maggioranza di cittadini-giocatori sociali che consumano molteplici prodotti, oltre a generare circa due terzi degli incassi per l’Erario. Va poi considerato che l’offerta di gioco pubblico da parte degli esercizi generalisti si avvale del supporto essenziale dei gestori che, nelle loro attività, generano lavoro per molte piccole e medie aziende diffuse nei diversi territori, contribuendo alla connotazione labour intensive della filiera del gioco fisico.
Mancano dati e analisi approfondite della realtà del gioco illegale e sul Disturbo da Gioco d’Azzardo
Infine, manca una analisi approfondita della realtà del gioco illegale, sia nella sua dimensione fisica che nell’online, che si rende oggi quanto mai necessaria per accendere una luce chiarificatrice sui confini tra legale ed illegale. Anche il Disturbo da Gioco d’Azzardo necessita di costanti studi che portino all’elaborazione di protocolli adeguati alla cura dei soggetti patologici presi in carico dai Servizi per le Dipendenze. Su questi piani l’Eurispes intende proseguire, in una linea di impegno e di ricerca consolidata negli anni.
*Avv. Angelo Caliendo, amministrativista, componente del Consiglio Direttivo dell’Eurispes.
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