Approfittiamo della recente sentenza del Consiglio di Stato n.2343 del 19 marzo 2026 per provare a chiarire un aspetto particolarmente delicato che riguarda il complesso àmbito delle concessioni di servizi o lavori: la verifica dell’anomalia dell’offerta e la stretta relazione con la valutazione del piano economico finanziario. Ci muoviamo in un campo dominato, per sua natura, dall’incertezza e dalla discrezionalità, imprescindibilmente connesse con la natura stessa dello strumento concessorio, che – come noto – si caratterizza proprio per il margine di incertezza sui risultati dell’attività che deve essere presente e i cui esiti (sia in positivo che in negativo) devono essere posti a carico del concessionario, in quanto titolare del rischio d’impresa, derivante dall’esercizio dell’attività oggetto di concessione.
Ci muoviamo in un campo dominato, per sua natura, dall’incertezza e dalla discrezionalità, imprescindibilmente connesse con la natura stessa dello strumento concessorio
Il Consiglio, infatti ci ricorda che: «ai sensi dell’art.177, comma 3, del Codice (come modificato dall’art.55, co.1, d.lgs. n.209/2024), il rischio operativo, rilevante ai fini della qualificazione dell’operazione economica come concessione, è quello che deriva da fattori esterni, non soggetti al controllo delle parti. Non rilevano rischi connessi a cattiva gestione, a inadempimenti contrattuali dell’operatore economico o a cause di forza maggiore». Da qui anche una preliminare annotazione sull’approccio metodologico e sulla predisposizione psicologica da adottare per valutare gli elementi che stiamo sottoponendo ad analisi: utilizzando i medesimi criteri di valutazione adottati nell’ambito degli appalti di lavori o servizi, mutuandone la rigidità ed il rigore, probabilmente non approderemmo ad una soluzione ragionevole, se non quella di ritenere imponderabile l’eventuale anomalia proprio in quanto eccessivamente distante dall’analisi dati “certi” e imprescindibilmente connessa a stime e proiezioni su andamenti futuri incerti, e quindi altamente discrezionali, inidonei a motivare un’esclusione da una procedura di affidamento.
Il giudizio di anomalia comporta, da un lato, un margine d’incertezza da parte del concessionario che confeziona l’offerta e, dall’altro, un margine di opinabilità tecnico-discrezionale a chi la riscontra
Ma per evitare di abdicare ancor prima di iniziare, proviamo seguire il percorso logico seguito dal Consiglio di Stato. Già nel 2020 si affermava che (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 7 maggio 2020, n.2885) il giudizio di anomalia nell’àmbito delle concessioni comporta, da un lato, un margine d’incertezza da parte del concessionario che confeziona l’offerta (basandosi su proiezioni) e, dall’altro lato, un alto margine di opinabilità tecnico-discrezionale a chi la riscontra, opinabilità che non è sindacabile in sede di legittimità se non per evidenti errori di fatto e macroscopica irragionevolezza. Peculiarità sottolineata anche un paio di anni dopo dallo stesso Consiglio che nella sentenza n.4108 del 24 maggio 2022, n.4108 ha ribadito che in tema di concessioni la verifica di anomalia assume connotazioni ancora più discrezionali e incerte, rispetto a quella in tema di appalti, essendo fortemente condizionata da una rilevante componente previsionale.
In fase di offerta l’Operatore Economico presenterà un PEF che sarà rappresentativo della propria organizzazione
D’altro canto, tale aleatorietà dei processi decisionali connessi alle concessioni non può stupire: in questo àmbito è proprio la stazione appaltante che apre per prima all’utilizzo di stime e proiezioni (per natura aleatorie) nel momento della elaborazione e pubblicazione negli atti di gara del Piano Economico Finanziario (PEF), un documento di natura tecnico-economica che la SA deve elaborare per verificare, a priori, la sostenibilità dell’affidamento nel tempo e per consentire ai possibili offerenti di valutare tutti i costi e gli elementi utili alla formulazione di un’offerta coerente e remunerativa. In fase di offerta, infatti, l’Operatore Economico presenterà un PEF che, seppur coerente con la struttura e il perimetro di quello proposto dalla SA, sarà rappresentativo della propria organizzazione, della propria struttura dei costi e si informerà alle previsioni di andamento del mercato che ritiene maggiormente attendibili nel luogo e per tutta la durata della concessione.
Il modello di PEF allegato dalla stazione appaltante è uno strumento che agevola i concorrenti nella predisposizione del proprio PEF
Ma allora dovremmo chiederci che valore abbia il PEF inserito dalla SA negli atti di gara; come si possa valutare l’eventuale anomalia dell’offerta in questo àmbito, o se sia sufficiente valutare l’attendibilità e la ragionevolezza del PEF proposto dall’Operatore Economico. Muovendo dalla seguente affermazione di principio formulata dal Consiglio nell’àmbito della sentenza in argomento: «il modello di PEF allegato dalla stazione appaltante è uno strumento che agevola i concorrenti nella predisposizione del proprio PEF, per aiutare i concorrenti nella preparazione del documento richiesto. In sostanza, questo documento serve come riferimento per la struttura e i contenuti del PEF facilitando la compilazione e riducendo il rischio di errori». Possiamo affermare che la SA possa e debba muoversi su più piani paralleli. Il più rilevante di questi, e allo stesso tempo complesso, è certamente quello dell’analisi della coerenza, attendibilità e ragionevolezza del PEF presentato dall’operatore economico, in un’ottica di corretta valutazione del rischio d’impresa, di sostenibilità e remuneratività dell’offerta; non si potrà, comunque, prescindere dalla verifica del rispetto del perimetro delineato dal PEF “di gara” (ovvero della coerenza delle motivazioni che ne giustificano a deroga); e non può escludersi l’eventuale approfondimento su singole voci di costo finalizzato alla verifica della congruità e coerenza con le dinamiche di mercato.
