La magistratura italiana vive una crisi che, di giorno in giorno, alla luce degli scandali che la cronaca racconta e delle rivelazioni che il cosiddetto “sistema Palamara” disvela, non fa che acuirsi. Il caso Palamara, magistrato espulso dall’Anm, ha provocato un vero e proprio terremoto giudiziario, con il metodo scoperto delle nomine in base alle logiche delle correnti interne delle toghe; su questa circostanza è intervenuto persino il Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, per «l’inammissibile commistione tra politici e magistrati» che «incrina la credibilità e l’indipendenza della magistratura». Tra scandali e veleni, torna in auge il tema della magistratura politicizzata in Italia.
Magistratura politicizzata: una crisi di funzionalità e di credibilità
È una crisi non solo di funzionalità dell’apparato ma anche e soprattutto di credibilità agli occhi dei cittadini che, sino a non molto tempo addietro, proprio nei magistrati e nella magistratura riponevano grande fiducia, considerando quest’ultima, presidio di legalità e garanzia di democrazia. Di riforma della giustizia e magistratura politicizzata nel nostro Paese si parla da decenni senza grandi risultati.
I suoi mali storici sono ben noti: lunghezza dei processi – civile, penale, amministrativo, tributario –, carenza di personale amministrativo nei tribunali, ingente mole di leggi che impediscono una semplificazione causando lungaggini e ritardi. In via parallela, gli analisti e gli esperti indicano i mali della magistratura che di certo non rendono migliore il servizio della giustizia. Tra questi, il correntismo presente nella magistratura, i rapporti controversi con la politica e con i politici, il rapporto anomalo di alcuni magistrati con i mass media e con i giornalisti, il ruolo del Csm come strumento di autogoverno, la vicinanza dei magistrati giudicanti con quelli requirenti e, da qui, la paventata separazione delle loro carriere per una maggiore indipendenza, a garanzia dei cittadini: riproposta dalle Camere Penali con una iniziativa popolare già in Parlamento e che mira ad una riforma costituzionale.
I penalisti sottolineano come: «Settantaquattromila cittadini italiani hanno firmato per chiedere l’introduzione di questa riforma costituzionale, l’unica riforma che può rendere i pubblici ministeri indipendenti dalla politica e rendere i giudici indipendenti dai pubblici ministeri». La proposta di legge sulla separazione delle carriere dei magistrati prevede la scissione tra i giudici e i Pm e la formazione di due distinti Csm, uno per la magistratura giudicante e uno per quella requirente.
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I numeri dell’Eurispes e le parole di Giovanni Falcone
Il Rapporto Italia 2010 dell’Eurispes già evidenziava come solo il 36% dei cittadini condividesse e approvasse l’attuale sistema ordinamentale che accomuna indistintamente i magistrati dell’accusa, quelli che devono esercitare una funzione di controllo sull’operato nel corso delle indagini, e coloro che invece, attraverso il processo, dovranno giudicare. Prevaleva allora la convinzione che il sistema pregiudicasse l’imparzialità stessa dei magistrati, non consentendo la necessaria parità nel corso del procedimento penale tra accusa e difesa. Il tema della magistratura politicizzata, dunque, non è solo contemporaneo.
È un orientamento ancora oggi attuale. Lo stesso Giovanni Falcone, del resto, nel 1989 così scriveva: «(…)comincia a farsi strada faticosamente la consapevolezza che la regolamentazione delle funzioni e della stessa carriera dei magistrati del pubblico ministero non può essere identica a quella dei magistrati giudicanti, diverse essendo le funzioni e, quindi, le attitudini, l’habitus mentale, le capacità professionali richieste per l’espletamento di compiti così diversi: investigatore a tutti gli effetti il pubblico ministero, arbitro della controversia il giudice. Su questa direttrice bisogna muoversi, accantonando lo spauracchio della dipendenza del pubblico ministero dall’esecutivo e della discrezionalità dell’azione penale che viene puntualmente sbandierato tutte le volte in cui si parla di differenziazione delle carriere. Disconoscere la specificità delle funzioni requirenti, rispetto a quelle giudicanti, nell’anacronistico tentativo di continuare a considerare la magistratura unitariamente, equivale paradossalmente a garantire meno la stessa indipendenza e autonomia della magistratura».
Una presa di posizione netta, non condivisa ad esempio da uno dei più autorevoli magistrati italiani, Gian Carlo Caselli per il quale «una riforma della giustizia con la separazione delle carriere sarebbe la riforma peggiore. Senza esagerazioni o ipocrisie, va detto che in gioco c’è l’indipendenza della magistratura. La stragrande maggioranza dei magistrati italiani ha la schiena dritta: l’indipendenza (la libertà di decidere senza essere soggetto a palazzi o potentati politici, economici, culturali) la respira e la vive come elemento naturale. La separazione delle carriere è praticamente sinonimo di dipendenza del Pm dal potere esecutivo, nel senso che in tutti i paesi in cui c’è la separazione, il Pm, per legge!, deve ottemperare a ordini, direttive o indicazioni del governo. Vale a dire che poco o tanto, per un verso o per l’altro, non è indipendente. Sicuramente non è mai indipendente come nel nostro Paese».
Uno dei temi al centro del dibattito pubblico, oltre a quello preso in esame, è rappresentato dalla presunta politicizzazione dei magistrati italiani che vengono spesso accusati per i loro supposti pregiudizi di carattere politico o ideologico. Complici i mezzi di comunicazione di massa che, spesso, imbastiscono veri e propri processi mediatici assolvendo o condannando indipendentemente dalle circostanze reali di ogni caso. Sabino Cassese, giudice emerito della Corte Costituzionale, ha recentemente affermato che «il rapporto distorto tra Pm e stampa ha creato i magistrati giustizieri, con Procure che non sono più in funzione dell’accusa ma in funzione di un giudizio, senza considerare che avviano l’accusa e danno il giudizio, tenendo sotto la minaccia di indagini per anni le persone e divulgando le informazioni».
Il tema della separazione delle carriere nella magistratura
Ma stiamo al tema della separazione delle carriere: le norme dell’ordinamento giudiziario vigenti in tema di passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti (e viceversa), nonché in tema di assegnazione dei magistrati all’una o all’altra funzione al termine del tirocinio, sono quelle previste dal D.lgs n. 160/2006, emesso in attuazione della legge delega 150/2005, successivamente modificate dalla legge n.111/2007. Il conseguente nuovo sistema ha notevolmente cambiato quello preesistente. A seguito della citata riforma, infatti, le funzioni requirenti di primo grado possono ora essere conferite solo a magistrati che abbiano conseguito la prima valutazione di professionalità, in pratica dopo quattro anni dalla nomina.
La riforma ha limitato il passaggio delle funzioni, vietandolo nei seguenti casi: all’interno dello stesso distretto; all’interno di altri distretti della stessa regione; all’interno del distretto di Corte di appello determinato per legge (ex art. 11 c.p.p.) come competente ad accertare la responsabilità penale dei magistrati del distretto nel quale il magistrato interessato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni. Viene altresì indicato il limite massimo di quattro passaggi nel corso della complessiva carriera del magistrato, unitamente alla previsione di un periodo di permanenza minima nelle funzioni pari a cinque anni.
Ai fini del passaggio si richiedono, inoltre, la partecipazione ad un corso di qualificazione professionale e la formulazione da parte del Consiglio superiore della magistratura, previo parere del consiglio giudiziario, di un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni. Il cambio di funzioni, purché avvenga in un diverso circondario ed in una diversa provincia rispetto a quelli di provenienza, è possibile anche nel medesimo distretto nel caso in cui il magistrato che chiede il passaggio a funzioni requirenti abbia svolto negli ultimi cinque anni funzioni esclusivamente civili o del lavoro ovvero nel caso in cui il magistrato chieda il passaggio da funzioni requirenti a funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti, in una sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro.
Nel primo caso, il magistrato non può essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni di natura civile o miste prima del successivo trasferimento o mutamento di funzioni. Nel secondo caso, il magistrato non può essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni di natura penale o miste prima del successivo trasferimento o mutamento di funzioni. In tutti i predetti casi il cambiamento di funzioni può realizzarsi – si ripete – soltanto in un diverso circondario ed in una diversa provincia rispetto a quelli di provenienza. Il tramutamento di secondo grado può avvenire soltanto in un diverso distretto rispetto a quello di provenienza.
Va pure precisato che la legge n.111/2007 ha eliminato la netta ed irreversibile separazione delle funzioni originariamente introdotta dalla “legge Castelli” (secondo cui, dopo cinque anni dall’ingresso in magistratura occorreva scegliere definitivamente tra funzioni requirenti o giudicanti): il nuovo sistema ha impedito l’entrata in vigore di una normativa che, di fatto, realizzava una separazione delle carriere, aggirando il dettato costituzionale.
La Costituzione (artt. 104 I c. e 107 ult. c.), in linea con la nostra cultura e tradizione giuridica, peraltro, prevede la figura del pubblico ministero come totalmente autonoma ed indipendente rispetto al potere esecutivo, assistita dalle stesse garanzie del giudice e, affermata l’obbligatorietà dell’azione penale (art.112), le attribuisce la disponibilità della polizia giudiziaria (art. 109). Appare netta, nel disegno costituzionale, la antitesi del modello previsto rispetto a qualsiasi ipotesi di centralizzazione e gerarchizzazione su scala nazionale del pubblico ministero. Sempre nella Costituzione (Titolo IV – La Magistratura) si fa riferimento solo alle funzioni dei magistrati e “le carriere” non vengono mai nominate, ma nel lessico politico-giudiziario, si usano spesso le due formule, quella della separazione delle funzioni e quella della separazione delle carriere. Nel primo caso, ove si alluda ad una novità da introdurre nell’ordinamento, la definizione dovrebbe essere respinta dall’addetto ai lavori, posto che la separazione delle funzioni è già prevista dal nostro ordinamento. Il riferimento alla separazione delle carriere, invece, evoca un sistema in cui l’accesso alle due funzioni avvenga attraverso concorsi separati, le carriere di giudicanti e requirenti siano amministrate da distinti CSM ed in cui il passaggio dall’una all’altra funzione sia impossibile.
Gian Domenico Caiazza, avvocato e presidente dell’Unione Camere Penali, a favore della separazione, sostiene che: «I paesi che hanno adottato il sistema accusatorio hanno attuato la separazione delle carriere. Il potenziamento del ruolo del Giudice consentirebbe di eliminare lo squilibrio tra inquirenti e giudicanti, perché il “controllato” (il Pm) ha preso il sopravvento sul “controllore” (il Giudice), tanto che le indagini, e non solo nell’immaginario, hanno assunto un peso e un’importanza maggiore persino delle sentenze, pregiudicando, tra l’altro, il principio costituzionale della presunzione di innocenza». Tra le motivazioni principali a sostegno della separazione: la contiguità tra giudici e Pm, conseguenza dell’appartenenza alla medesima carriera, che condizionerebbe i primi, causandone una sorta di appiattimento sulle tesi dei Pm, con una maggiore attenzione alle tesi dell’accusa pubblica.
Un elemento che confermerebbe tale contiguità risiederebbe nella proporzione tra il numero delle misure cautelari richieste dal Pm, tra quelle emesse dal Gip e tra quelle confermate o annullate dal Tribunale del riesame. Chi sostiene l’opportunità di una separazione, inoltre, ricorda che questa favorirebbe una maggiore specializzazione del pubblico ministero, richiesta dal Codice penale. I detrattori della separazione delle carriere insistono, invece, su argomentazioni quali il pericolo che i Pm possano diventare, di fatto, al servizio del potere esecutivo, con la conseguenza che venga mortificata la cultura della giurisdizione e che si sgretoli il principio della obbligatorietà dell’azione penale in favore della discrezionalità. È questo lo scenario in cui si scontrano due distinte visioni, con l’avvocatura che cerca di conseguire un risultato storico, oggi forse possibile a fronte di una magistratura più vulnerabile a seguito degli scandali che l’hanno interessata, e con un sistema dei partiti che sul tema è più che mai agguerrito.
