Cantieri di legalità. PNRR, un banco di prova

Il 2021 si è concluso con un primo successo nell’ambito dell’ambizioso Piano Nazionale per la Ripresa e Resilienza (PNRR)[1], con il raggiungimento dei primi 51 degli obiettivi previsti[2] per l’accesso ai 191,5 miliardi di euro destinati all’Italia dal programma NextGenerationEU.

Il 37% dei fondi sarà utilizzato per la transizione ecologica: ristrutturazioni di edifici, energie rinnovabili, riduzione delle emissioni e investimenti sulla mobilità sostenibile. Il 25%, invece, sarà destinato alla digitalizzazione del Paese, con investimenti per imprese e amministrazioni pubbliche, nonché ampliamenti delle reti a banda larga e della rete 5G.

Si tratta di un piano di investimenti e di ripresa senza precedenti, nell’àmbito del quale devono essere valutati i rischi connessi agli eventuali abusi ed alle distorsioni che potrebbero essere operate nel corso della sua esecuzione.

I banchi di prova: i fondi anticrisi

Fuori dall’Europa, il CARES Act statunitense del marzo 2020, ad esempio, ha messo a disposizione 2.200 miliardi di dollari per lavoratori, famiglie e imprese (di cui 377 e 500 miliardi per prestiti erogati rispettivamente a piccole e grandi imprese[3]).

Nell’àmbito di tale Piano, sono state indagate centinaia di persone per aver commesso frodi che avrebbero sottratto fondi per un valore complessivo di oltre mezzo miliardo di dollari[4]. Il Secret Service, nell’ambito delle proprie attività in materia di frodi finanziarie sui fondi Covid-19, ha dichiarato che sarebbero stati rubati oltre 100 miliardi di dollari[5]; la nuova Covid-19 Fraud Enforcement Task Force del Dipartimento di Giustizia[6], invece, ha già perseguito 150 persone e sequestrato 75 milioni percepiti dal Programma di protezione degli stipendi[7].

Nel Regno Unito sono numerosi i casi di finanziamenti incassati tramite false dichiarazioni, nell’àmbito dei Coronavirus Bounce Back Loans, per cui sono stati stanziati 35 miliardi di sterline[8]. Nel Paese, inoltre, vi è la preoccupazione per un eventuale nuovo caso sub-prime derivante da una bolla di prestiti, così come per l’aumento del rischio di infiltrazioni delle aziende in difficoltà da parte della criminalità organizzata[9]. Inoltre, secondo Transparency International, il 20% dei 18 miliardi impiegati nel Regno Unito contro la crisi sanitaria sarebbe meritevole di approfondimenti anticorruzione[10].

La situazione in Italia

In Italia la situazione non è molto differente: a novembre del 2021, da ultimo, la Guardia di Finanza ha eseguito sequestri per un valore di 110 milioni di euro grazie ad una segnalazione dell’Agenzia delle Entrate a seguito dei controlli sui fondi erogati alle imprese e ai commercianti in difficoltà[11].

In un’ottica di contrasto agli abusi, il Presidente dell’Anac, Giuseppe Busia, ha subito rivendicato la centralità del ruolo dell’Autorità in materia di appalti pubblici e di corruzione[12], accanto alla quale opererà un’unità ad hoc[13], in posizione di indipendenza funzionale rispetto alle altre strutture coinvolte nella gestione del Piano[14]. Inoltre, il baricentro investigativo sarà rappresentato dalla elevata specializzazione della Guardia di Finanza e, per la sempre più stretta osmosi tra criminalità organizzata e corruzione, dalla Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo.

Il rischio di aumento della corruzione

Nel 2020 gli investimenti pubblici erano stati pari a 44,2 miliardi, il 2,7% di un Pil in calo; l’obiettivo dichiarato dal DEF sarebbe di arrivare a 62,9 miliardi annui entro il 2024, pari al 3,2% di un Pil che è atteso in crescita nel corso di questo periodo[15]. Già nel 2021, infatti, si stima che il Pil sia cresciuto del 6,3%[16].

L’Italia dunque è particolarmente esposta al rischio di corruzione. Ciò si accompagna ad un radicato problema di corretto utilizzo dei fondi europei: l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha stimato che solo nel 2019 sarebbero andati sprecati 485 milioni di euro[17]. Inoltre, la Corte dei Conti ha lanciato l’allarme contro i rischi derivanti dalla proroga della limitazione di responsabilità per danno erariale che potrebbe minare la corretta gestione delle risorse[18].

Un elevato tasso di corruzione è associato ad un’altrettanto inadeguata spesa[19]. Un esempio è la coincidenza tra gli incrementi nei fondi europei e l’aumento dei reati contro la Pubblica amministrazione; in particolare, sembrerebbe che ad una crescita dei fondi dell1% corrisponda un aumento di tali reati dello 0,04%[20].

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Le infiltrazioni della criminalità organizzata

I dati elaborati dal Ministero dell’Interno dimostrano un aumento in Italia dell’influenza della criminalità organizzata sulle imprese: rispetto al 2019, nel 2020 sono cresciute del 9,7% le informazioni interdittive antimafia e del 7% le segnalazioni di operazioni sospette[21].

L’Europol, nell’ultimo Serious and Organised Crime Threat Assessment ha evidenziato che si potrebbe verificare un aumento del rischio di infiltrazioni della criminalità organizzata all’interno delle imprese, a scopo di riciclaggio o per ottenere finanziamenti; le due diligence, inoltre, potrebbero essere meno accurate, portando ad una più semplice concessione di prestiti ad aziende compromesse, ingiustamente avvantaggiate rispetto a quelle sane[22].

Cantieri di legalità: il modello italiano di collaborazione tra le Istituzioni

Di recente, in Italia sono stati firmati protocolli d’intesa per favorire la collaborazione tra Amministrazioni e facilitare i futuri controlli: la Guardia di Finanza e il Ministero dell’Economia e delle Finanze[23] hanno concordato la condivisione dei dati e delle informazioni sui soggetti attuatori, realizzatori ed esecutori degli interventi finanziati dal PNRR; analogamente, il Protocollo d’intesa tra la Regione Lazio, la DNA e la DIA, prevede una collaborazione ai fini della verifica e del monitoraggio delle procedure di appalto, autorizzazioni, concessioni e concessione di benefici economici tanto nell’ambito dei fondi legati al PNRR[24], quanto ai Programmi operativi 2014 – 2020 (FESR, FSE, FEASR[25]) e al Piano Sviluppo e Coesione (PSC)[26].

Sarà dunque determinante l’efficacia e il coordinamento dei controlli, la condivisione e la valorizzazione delle banche dati, e il rafforzamento delle capacità investigative nella speranza che, come spesso accade, le imprese non siano soffocate o scoraggiate dall’intensità del monitoraggio, mentre al contempo i veri predatori sfuggono allo sguardo dello Stato.

[1] NextGenerationEU: la Commissione europea approva il piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia da 191,5 miliardi di €, 21 giugno 2021. 

[2] Come annunciato a dicembre dal Presidente del Consiglio Mario Draghi, cfr. Italia Domani, Draghi: raggiunti tutti i 51 obiettivi PNRR per il 2021, 22 dicembre 2021. Per approfondire i singoli obiettivi, vedi Osservatorio Recovery Plan, Le 51 condizionalità del PNRR per il 2021. 

[3] K. Snell, What’s Inside The Senate’s $2 Trillion Coronavirus Aid, 26 marzo 2020, Package. 

[4] E. Perez, 474 charged with crimes related to theft of Covid relief funds, CNN Justice, 26 marzo 2021. 

[5] CNBC, Criminals have stolen nearly $100 billion in Covid relief funds, Secret Service says, 21 dicembre 2021. 

[6] DOJ, Attorney General Announces Task Force to Combat COVID-19 Fraud, 17 maggio 2021. 

[7] DOJ, Four Charged in $35 Million COVID-19 Relief Fraud Scheme, 15 dicembre 2021. https://www.justice.gov/opa/pr/four-charged-35-million-covid-19-relief-fraud-scheme 

[8] N. O’Connor, UK: First arrests made in connection with alleged Coronavirus Bounce Back Loan Scheme fraud, Bird&Bird, luglio 2020. 

[9] J. Armitage, Fraud chiefs warn Rishi Sunak over risks of millions of pounds being stolen under state covid loans due to lack of transparency, Evening Standard, 26 giugno 2020. 

[10] Transparency International, Identifying corruption risks in UK public procurement for the Covid-19 pandemic, marzo 2021. 

[11] Quotidiano Nazionale, Roma, truffa dei bonus Covid per le imprese: sequestrati ristori per 110 milioni di euro, 24 novembre 2021. 

[12] Comunicato stampa del 4 maggio 2021. 

[13] Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza. 

[14] D.L. 31 maggio 2021, n. 77, Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure. 

[15] C. Cottarelli, G. Gottardo, La ripresa degli investimenti pubblici, Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani, 16 giugno 2021. 

[16] ISTAT, Le prospettive per l’economia italiana nel 2021-2022, 3 dicembre 2021. 

[17] The OLAF Report 2019. Inoltre, la maggioranza dei progetti finanziati in passato sono stati selezionati unicamente sulla base del prezzo più competitivo, senza tenere in considerazione la qualità dell’offerta, cfr. I. Petrescu, Why Europe’s recovery fund won’t work – unless it tackles corruption first, Politico, 7 ottobre 2020.  

[18] Cfr.Pnrr, la Corte dei Conti lancia l’allarme mafia e sprechi, 17.09.2021 e F. Albo, Limitazione della responsabilità amministrativa e anticorruzione: il PNRR è adeguatamente protetto?, 24 maggio 2021. 

[19] IMF, Corruption: Costs and Mitigation Strategies, 2016. 

[20] I. De Angelis, G. de Blasio, L. Rizzica, Lost in corruption…Evidence from EU funding to Southern Italy, 27 marzo 2017. 

[21] Organismo permanente di monitoraggio ed analisi sul rischio di infiltrazione nell’economia da parte della criminalità organizzata di tipo mafioso, V Report, 5 maggio 2021. 

[22] Europol SOCTA 2021. 

[23] Siglato il Protocollo d’intesa tra Ministero dell’Economia e Guardia di Finanza a tutela delle risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, 17 dicembre 2021. 

[24] Regione Lazio, Firmato protocollo per controllo appalti connessi a PNRR e programmazione europea, 23 dicembre 2021. 

[25] Fondo europeo di svilppo regionale, Fondo sociale europeo, Fondo europeo agricolo. 

[26] I Piani Sviluppo e Coesione. 

*Presidente dell’Osservatorio sulla Cybersecurity dell’Eurispes. 

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