Sanzioni Usa all’Iran. Corte dell’Aja: sentenza del “pareggio”. L’analisi

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Lo scorso 3 ottobre la Corte internazionale di giustizia de L’Aja ha reso la sua sentenza sulla richiesta di misure provvisorie formulata da Teheran per ottenere la sospensione del nuovo regime di sanzioni economiche imposto da Washington nel maggio del 2018. La sentenza è pubblica e disponibile sul sito della Corte internazionale di giustizia.

Prima di analizzare la decisone, e valutarne le possibili implicazioni, è opportuno contestualizzare la vicenda che vede contrapposti gli Stati Uniti e l’Iran davanti ai giudici internazionali. La disputa nasce dalla conclusione della partecipazione statunitense al Piano sul Nucleare Iraniano, entrato in vigore nel 2015 a seguito di un’intensa attività diplomatica dell’amministrazione Obama, dell’Unione europea e di varie cancellerie occidentali. Come noto, il Piano prevede vincoli stringenti al programma di arricchimento dell’uranio da parte di Teheran, e controlli rigidi da parte dell’AIEA sulla sua implementazione. La contropartita per Teheran è costituita dall’alleggerimento di gran parte delle sanzioni internazionali imposte nel passato in ragione della politica degli ayatollah sullo sviluppo della capacità nucleare del paese. Come si diceva, l’8 maggio 2018 gli Stati Uniti hanno revocato la loro partecipazione al Piano e hanno re-imposto, questa volta in via unilaterale, gran parte delle sanzioni economiche adottate in passato contro Teheran. Nelle dichiarazioni del Segretario di Stato americano Mike Pompeo, il regime sanzionatorio di Washington è stato costruito in modo da essere uno dei più rigorosi mai adottati, ed è finalizzato a costringere l’Iran a sedere di nuovo al tavolo del negoziato, per la discussione di un nuovo accordo sul nucleare, con maggiori vincoli e maggiori garanzie di monitoraggio.

Le sanzioni americane sono entrate in vigore in una prima tranche lo scorso giugno, e in una seconda parte entreranno in vigore a partire dal 4 novembre prossimo. Lo scopo della seconda tornata di sanzioni è quello di isolare Teheran dai circuiti delle transazioni finanziarie internazionali e, soprattutto, di azzerare le esportazioni verso l’estero del greggio iraniano, i cui introiti costituiscono la componente di gran lunga più importante dell’economia del paese.

In questo contesto, lo scorso luglio Teheran ha promosso una causa contro gli Stati Uniti davanti alla Corte internazionale di giustizia, chiedendo alla Corte di annullare le sanzioni in quanto illegittime, data la loro asserita contrarietà al Trattato di amicizia e cooperazione economica fra gli Stati Uniti e l’Iran del 1955. Mentre l’accordo sul nucleare iraniano non possiede infatti clausole giurisdizionali che consentano il ricorso a meccanismi giudiziari di risoluzione delle controversie, il Trattato del 1955 prevede una clausola che conferisce giurisdizione alla Corte dell’Aja. L’aver invocato il Trattato del 1955 consente dunque a Teheran, almeno in linea di principio, di adire la Corte e sottoporre la disputa al giudizio internazionale. Con la richiesta di misure provvisorie Teheran ha domandato la sospensione del programma di sanzioni fino alla decisione sul merito della controversia.

La posizione dell’Iran rispetto alle misure cautelari è in sostanza così riassumibile: la Corte ha giurisdizione in ragione del Trattato del 1955; la giurisdizione è in ogni caso sicuramente fondata prima facie (il che è sufficiente per l’adozione di misure provvisorie); le misure imposte degli Stati Uniti determinano un pregiudizio irreparabile ai diritti dell’Iran in base al Trattato del 1995 e mettono a repentaglio alcuni diritti fondamentali della popolazione iraniana; il pregiudizio irreparabile è imminente.

La difesa degli Stati Uniti si è appuntata in primo luogo su punti di natura giurisdizionale. Gli Usa hanno affermato che la Corte non ha giurisdizione sulla disputa poiché questa non concerne in realtà il Trattato del 1955, ma il Piano sul nucleare iraniano che, come detto, non è sottoposto a meccanismi giudiziari di soluzione delle controversie; e poiché, in ogni caso il Trattato del 1955 lascia impregiudicate le misure che uno Stato può adottare a tutela della sua sicurezza nazionale, come per l’appunto sarebbero quelle statunitensi volte alla conclusione di un nuovo e più vincolante sistema di controllo del programma di arricchimento dell’uranio di Teheran. In secondo luogo, sugli aspetti di merito, segnatamente sulla circostanza della non irreparabilità del pregiudizio rispetto ai diritti di Teheran in base al Trattato.

Lo scorso 3 ottobre, la Corte ha riconosciuto la sua giurisdizione prima facie sulla controversia, ma ha concesso solo alcune delle misure cautelari richieste da Teheran. In particolare, ha ordinato agli Stati Uniti di sospendere le misure che impediscono l’approvvigionamento di aiuti e medicinali e pezzi di ricambio richiesti per la sicurezza dell’aviazione civile. Significativamente, la Corte non ha imposto la sospensione delle misure volte ad azzerare le esportazioni iraniane di petrolio, che costituivano il vero target della richiesta iraniana. La sentenza, a prescindere dalla comprensibile retorica di entrambe le parti, è equilibrata, e in sostanza costituisce un “pareggio”. Gli Stati Uniti non hanno visto riconosciuta la loro obiezione più importante, quella basata sul difetto di giurisdizione della Corte; l’Iran non è riuscito nell’intento di bloccare la parte del Piano delle sanzioni che ha ad oggetto l’esportazione del greggio.

La questione che ora resta aperta è se gli Stati Uniti, che in passato non hanno adempiuto ad altre decisioni della Corte, decideranno di dare esecuzione a questa sentenza, che è comunque obbligatoria e vincolante. Oltre a qualsiasi scontata considerazione circa la necessità di onorare le sentenze internazionali, anche da un punto di vista politico, dare corso al pronunciamento dei giudici della Corte de L’Aja avrebbe numerosi vantaggi per Washington.

In primo luogo, le misure sospendono aspetti marginali del Piano di sanzioni statunitense, alcune delle quali peraltro già coperte da deroghe. Dal punto di vista sostanziale, pertanto, gli obiettivi che gli Stati Uniti si prefiggono di conseguire resterebbero salvaguardati.

In secondo luogo, se Washington si mantiene su una traiettoria di legalità internazionale, riuscirà a garantire una maggior compliance con le misure da parte della comunità degli Stati. In effetti, sino a ora il Piano sanzionatorio adottato da Washington è stato ricevuto molto freddamente dalle cancellerie di vari paesi. La Cina ha indicato che non rispetterà le sanzioni. L’Unione europea, in maniera almeno formalmente ancora più significativa, ha “rispolverato” un vecchio blocking statute che nega efficacia alle sanzioni americane in Europa e, almeno in linea di principio, dovrebbe sanzionare quelle imprese che decidano di adeguarvisi. L’India ha indicato che non intende adeguarsi a un regime sanzionatorio illegale dal punto di vista internazionale. In definitiva, dunque, l’adesione alla sentenza della Corte, da parte di Washington, accrescerebbe la credibilità e la legittimità, e conseguentemente l’efficacia, delle sanzioni.

Inoltre, l’adeguamento alla sentenza dalle Corte internazionale di giustizia impedirebbe eventuali reazioni iraniane, giustificate invece nel caso di non adempimento della sentenza. In base a un principio noto del diritto internazionale, infatti, uno Stato può adottare misure normalmente contrarie al diritto, quando queste costituiscano una risposta a una violazione del diritto internazionale commessa da un altro Stato. Nel caso presente, il non adempimento statunitense costituirebbe senza dubbio una violazione del diritto internazionale, alla quale l’Iran potrebbe reagire. In passato l’Iran ha minacciato di chiudere lo Stretto di Hormuz come ritorsione rispetto al regime sanzionatorio statunitense. A prescindere dalla questione della corrispondenza di tale misura al principio di proporzionalità (che va rispettato rispetto a tutte le contromisure), e dalla reale volontà iraniana di intraprenderla, resta comunque il fatto che il rispetto da parte degli Stati Uniti della sentenza della Corte farebbe venir meno qualsiasi presupposto per l’adozione di contromisure in base al diritto internazionale.

D’altra parte, a seguito dell’azione iraniana davanti alla Corte di Giustizia gli Stati Uniti hanno deciso di denunciare il Trattato del 1955, che era già stato impiegato in passato dall’Iran per citare in giudizio varie Amministrazioni americane davanti alla Corte de L’Aja. La denuncia richiede un anno prima di diventare operativa ma, passato quel termine, azioni di “guerra legale” basate sul Trattato in esame non sarebbero più possibili. Pertanto, anche l’adesione a questa sentenza, avrebbe un impatto sistemico limitato rispetto alla più ampia questione dell’uso da parte di Teheran di meccanismi legali che gli Stati Uniti ritengono pretestuosi e abusivi.

Tutto questo, peraltro, lascia impregiudicata una questione di merito fondamentale, non toccata dalla battaglia legale davanti alla Corte: se un regime sanzionatorio così duro sia effettivamente nell’interesse degli Stati Uniti. Oltre all’accoglimento freddo da parte della comunità internazionale, il problema principale è di tipo economico. Il prosciugamento delle esportazioni di greggio iraniano potrebbe determinare un incremento notevole dei prezzi, con danni diretti anche all’economia americana. Il Presidente Trump ha chiesto all’Arabia Saudita di incrementare la produzione di greggio per sopperire al vuoto iraniano, ma non è chiaro se Riyadh abbia la capacità di produrre i 2mln al giorno richiesti, né se altri paesi, come la Libia e il Venezuela, date le circostanze geopolitiche, possano venire in soccorso incrementando, a loro volta, la produzione.

Di questo, vedremo nei prossimi mesi.

L’avvocato Paolo Busco, esperto di diritto internazionale, è membro del Comitato Scientifico dell’Osservatorio sulla Sicurezza dell’Eurispes

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