Intorno agli anni Novanta si è definitivamente affermata la certezza sull’inscindibilità tra cura ed educazione nei primi anni di vita del bambino. In virtù dei risultati della ricerca, si è ulteriormente rafforzato il principio della finalità educativa dei servizi per l’infanzia. Sulle orme di questa progressiva convergenza intorno alla centralità dei servizi educativi per l’infanzia, nel 2002 il Consiglio Europeo ha fissato degli obiettivi quantitativi, stabilendo di raggiungere entro il 2010 un livello di assistenza all’infanzia di almeno il 90% per i bambini fra i tre anni e l’età dell’obbligo scolastico e di almeno il 33% per i bambini di età inferiore ai tre anni. In questa direzione, il potenziamento infrastrutturale di asili nido e scuole dell’infanzia rappresenta una misura particolarmente significativa del PNRR, che interessa un aspetto innovativo del nostro sistema di welfare.
Il sistema integrato di istruzione 0-6
Il Sistema 0-6, istituito per mezzo delle disposizioni della cosiddetta “Legge Buona Scuola”, è rivolto a tutte le bambine e i bambini, nella fascia di età compresa da zero a sei anni. In particolare, esso mira a: promuovere la continuità educativa e scolastica; ridurre gli svantaggi culturali, sociali e relazionali promuovendo la piena inclusione; sostenere la funzione educativa delle famiglie; favorire la conciliazione tra i tempi di lavoro dei genitori e la cura dei bambini; promuovere la qualità dell’offerta educativa attraverso la qualificazione del personale educativo e docente; agevolare la frequenza dei servizi educativi. Una novità rilevante è l’istituzione dei “Poli per l’infanzia”, che accolgono in un unico edificio o in edifici vicini strutture sia del segmento 0-3 che del segmento 3-6 anni. Recentemente, attraverso le disposizioni del decreto ministeriale 22 novembre 2021, n. 334, sono state adottate le “Linee pedagogiche per il sistema integrato zerosei”, elaborate dalla Commissione nazionale per il Sistema integrato di educazione e di istruzione. La ratio che sottende all’intero documento è individuabile nella volontà di attribuire un ruolo centrale al bambino all’interno del processo educativo, i cui valori fondanti sono identificabili nella partecipazione, nell’accoglienza e nel rispetto dell’unicità di ciascuno.
I dati sui servizi educativi in Europa
A livello europeo, già prima dell’emergenza sanitaria, la media dei servizi educativi per la prima infanzia (0-2 anni) era del 35,3%. Nel 2019, i paesi sotto l’obiettivo Ue del 33% sono la Repubblica Ceca (6,3% di copertura di servizi educativi per la prima infanzia), Romania (14,1%), Croazia (15,7%), Ungheria (16,9%), Bulgaria (19,7%), Austria (22,7%), Italia (26,3%), Lituania (26,6%), Latvia (28,3%). Sotto-soglia, ma vicini all’obiettivo, si trovano Cipro (31,1%), Germania (31,3%), Estonia (31,8%) e Grecia (32,4%). I paesi (EU 27) che hanno raggiunto e superato l’obiettivo vanno da un minimo di copertura del 35,3%, come la Finlandia, ad un massimo del 66%, come la Danimarca (dati Eurostat).
La situazione in Italia
In Italia, nell’anno 2018-2019 risultano attivi 13.335 servizi pubblici e privati per la prima infanzia, che passano a 13.542 nel 2020-2021 (+1,55%). Nell’anno educativo 2017-2018 la copertura dei posti per bambini residenti appartenenti alla fascia 0-2 anni è del 24,7%. Nel 2018-2019 arriva al 25,5%, ancora 8 punti sotto la soglia del 33% fissata in sede europea. Nel 2019-2020 la copertura ha raggiunto il 27,1%, nel 2020-2021 fa registrare il 27,2%: un aumento condizionato – in realtà – dal calo delle nascite. Lo scorporo del dato in base all’area geografica restituisce l’immagine di un’Italia divisa in due. L’offerta maggiore è localizzata nel Nord-Est (35% nel 2020-2021) e nel Centro (36,1% nel 2020-2021), seguiti dal Nord-Ovest (30,8%). Nelle Isole il dato 2020-2021 è del 15,9%, nel Sud del 15,2%. Scorporando il dato su base regionale, nell’anno educativo 2020-2021, la maggiore copertura di servizi sul territorio si registra in Umbria (44%), Emilia Romagna (40,7%) e Valle d’Aosta (40,6%). La Campania e la Calabria rappresentano il fanalino di coda, con appena il 12%.
Il PNRR per gli asili nido e le scuole dell’infanzia
Il “Piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia”, rientra nella Missione 4 del PNRR, col fine di raggiungere l’obiettivo europeo della copertura del 33% dei servizi educativi per la prima infanzia. La dotazione finanziaria è di 3 miliardi di euro, di cui 2,4 miliardi destinato al potenziamento delle infrastrutture dedicate ai bambini tra 0-2 anni e 600 milioni di euro per il potenziamento delle infrastrutture destinate ai bambini tra 3-5 anni. I soggetti attuatori ammissibili sono Comuni, Unione di Comuni e proprietari di edifici pubblici adibiti ad asili nido e/o scuole di infanzia. Per quanto riguarda lo stanziamento dei fondi ripartiti per Regione, la Campania e la Puglia sono quelle che hanno ricevuto la quota più consistente (rispettivamente 508 milioni e 357 milioni di euro), mentre al Centro-Nord le cifre più consistenti sono state destinate alla Lombardia (351 milioni di euro), seguita da Lazio (214 milioni di euro) e Veneto (198 milioni di euro). Friuli Venezia Giulia, Basilicata, Molise, Umbria e Valle d’Aosta sono le Regioni che hanno ricevuto le somme più contenute. Il PNRR prevede il raggiungimento di due obiettivi: il milestone (riqualificazione e messa in sicurezza degli edifici adibiti ad asili nido, scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura della prima infanzia entro il secondo trimestre del 2023); e il target (264.480 i nuovi posti tra asili nido e scuole dell’infanzia entro il 2025). All’interno della Legge di Bilancio del 2022 sono inoltre fissati gli standard minimi di servizi che lo Stato deve garantire: 30 posti di asili nido ogni 100 bambini tra i 3 e i 36 mesi.
PNRR a rischio per ritardi sul Piano asili
Il bando sui nidi evidenzia le difficoltà legate all’attuazione del PNRR e all’impiego delle ingenti risorse stanziate. Il PNRR prevede un investimento di 4,6 miliardi di euro per gli asili nido, i poli e le scuole per l’infanzia, di cui tre miliardi di euro assegnati con un nuovo bando. La scadenza per la presentazione delle domande era stata fissata per il 28/02/2022. A tale data, le richieste pervenute hanno raggiunto un ammontare ben al di sotto dei fondi stanziati (1,2 miliardi su 2,4 miliardi a disposizione), mentre quelle per le scuole dell’infanzia hanno superato enormemente il totale delle risorse a disposizione. Si è stabilita pertanto una proroga della scadenza al 01/04/2022, che ha consentito di raggiungere quasi totalmente il target previsto, con un aumento delle richieste del 76%. La riapertura dei bandi ha però determinato un certo ritardo sul cronoprogramma, che ha pregiudicato il rispetto di alcune scadenze intermedie fissate per il raggiungimento degli obiettivi.
L’attività istruttoria della Corte dei Conti ha rilevato che il Ministero dell’Istruzione non ha rispettato l’obiettivo coincidente con la milestone nazionale di “Approvazione della classifica degli interventi”, da attuarsi entro il primo trimestre del 2022. Entro tale termine, infatti, risulta approvata solo la prima tranche di progetti (143), per un importo di 206 milioni di euro, a fronte dei 700 milioni di euro a disposizione.
Il Collegio osserva che i ritardi accumulati sia per i “progetti in essere” che per i “progetti nuovi”, pur non ingiustificati, sulla base di quanto rappresentato dal Ministero, rischiano di compromettere il raggiungimento del traguardo europeo relativo all’aggiudicazione dei lavori (M4C19), con conseguente pregiudizio sull’erogazione dei fondi stanziati da Next Generation EU. La situazione illustrata suggerisce come l’aver optato per lo strumento dei bandi su base competitiva per l’allocazione delle risorse di diverse linee di investimento del PNRR, piuttosto che ricorrere ad una gestione centralizzata della misura, non sia stata forse la soluzione più efficace.
