Legge Cartabia, la riforma del processo penale: una analisi

processo penale

In data 23 settembre scorso, il Senato della Repubblica ha approvato in via definitiva il Disegno di legge che conferisce delega al Governo in materia di riforma del processo penale per migliorarne l’efficienza, nonché in materia di giustizia riparativa e per la celere definizione del processo penale. La legge veniva pubblicata con il numero 134, nella Gazzetta Ufficiale del 27 settembre. In realtà, all’art. 1 la delega risulta assai più ampia di quella indicata nel titolo della legge, tanto da prevedere espressamente “più decreti legislativi” di attuazione, da emanare entro il termine massimo di due anni.

Il punto sicuramente più importante della legge, oggetto del presente contributo, è quello che riguarda l’introduzione tra gli istituti della procedura penale di una inedita previsione di “improcedibilità” del processo (art. 2 comma 2, lett. a, legge delega citata), del seguente tenore «1. La mancata definizione del giudizio di appello entro il termine di due anni costituisce causa di improcedibilità dell’azione penale. 2. La mancata definizione del giudizio di cassazione entro il termine di un anno costituisce causa di improcedibilità dell’azione penale. 3. I termini di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo decorrono dal novantesimo giorno successivo alla scadenza del termine previsto dall’articolo 544, come eventualmente prorogato ai sensi dell’articolo 154 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del presente codice, per il deposito della motivazione della sentenza. 4. Quando il giudizio di impugnazione è particolarmente complesso, in ragione del numero delle parti o delle imputazioni, o del numero, o della complessità delle questioni di fatto, o di diritto da trattare, i termini di cui ai commi 1 e 2 sono prorogati, con ordinanza motivata del giudice che procede, per un periodo non superiore ad un anno nel giudizio di appello e a sei mesi nel giudizio di cassazione».

Sorge il problema della compatibilità della convivenza tra prescrizione e improcedibilità

Una prima osservazione attiene alla compatibilità tra la riforma della prescrizione oggetto della riforma Bonafede (legge n. 3/2019 del 9 gennaio 2019) e il progetto di riforma dell’attuale Ministro della Giustizia. La prima, infatti, disponeva, all’art. 1 lett. d) che l’articolo 159, era sostituito dal seguente: «Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso dalla pronunzia della sentenza di primo grado o del decreto di condanna fino alla data di esecutività della sentenza che definisce il giudizio, o dell’irrevocabilità del decreto di condanna». La disposizione venne aspramente criticata per avere introdotto il “processo eterno”, coerente con quella fase politica di impronta giustizialista; ciò nonostante, essa viene confermata e ribadita dalla legge delega Cartabia, sia pure con precisazioni di carattere procedurale, irrilevanti ai fini di questa esposizione. All’art. 2 di tale disegno di legge, tale conferma è, tuttavia, contraddetta (e in qualche modo superata) dalla introduzione nel codice di procedura penale dell’art. 344-bis sopra citato.

Sorge il problema della compatibilità della convivenza tra prescrizione e improcedibilità. Mentre infatti la prescrizione è istituto di diritto penale sostanziale, il cui effetto è una delle cause di estinzione del reato (art. 157 c.p.), l’improcedibilità è istituto di diritto penale processuale (art. 344 c.p.p,) prevista nelle ipotesi di mancanza delle condizioni di procedibilità, quali la querela, l’istanza, la richiesta di procedimento e l’autorizzazione a procedere. In tali casi l’improcedibilità che ne consegue deve essere dichiarata con provvedimento del giudice (decreto di archiviazione, sentenza di proscioglimento, sentenza di non doversi procedere). Quella introdotta dalla recente novella normativa, invece, non definisce il procedimento se non con la mera presa d’atto del decorso del tempo. C’è da precisare, tuttavia, che mentre per le ipotesi ordinarie è sempre possibile la riproponibilità dell’azione penale nei casi in cui venga meno la mancanza delle ipotesi di improcedibilità (art. 345 c.p.p.), quella prevista dall’art. 344-bis non è revocabile, né in altro modo sanabile.              

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L’improcedibilità rende il processo monco di quella che dovrebbe essere la sua funzione principale, ossia quella di stabilire, in presenza di ipotesi di reato, chi ne sia l’autore e se sussistano le condizioni, oggettive e soggettive, per poterne dare una valutazione di responsabilità. Situazione di incertezza superiore a quella derivante dall’applicazione di una delle ipotesi di estinzione del reato, di cui agli artt. 150-170 del Codice penale. In presenza di tali ipotesi, infatti, il giudice non potrà dichiararla se «dagli atti risulta evidente che il fatto non sussiste, che l’imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato, ovvero che il reato è estinto o che manca una condizione di procedibilità». Una tale previsione non è contemplata in caso di improcedibilità del processo per effetto dello spirare del termine previsto dalla legge Cartabia, anche quando siano state acquisite in primo grado prove sufficienti per escludere la responsabilità dell’imputato, e ciò in violazione del principio di non colpevolezza di cui all’art. 27, secondo comma, Cost.

Si dovranno definire in tempi brevi i processi pendenti per evitare l’improcedibilità

Anche se l’operatività delle disposizioni citate dovrà attendere l’emissione dei decreti legislativi, si porrà comunque il problema dei tempi particolarmente brevi entro i quali i giudici dell’impugnazione dovranno definire i processi pendenti se vorranno evitare la ghigliottina della improcedibilità. Per la natura processuale della riforma vige il principio del tempus regit actum(l’atto è regolato dalla legge vigente, anche se sopravvenuta). La conseguenza che la nuova figura della improcedibilità dovrà applicarsi a tutti i processi ancora pendenti in appello e in Cassazione. Una falcidia delle pendenze di grande portata, ossia di una consistente parte dei processi pendenti nei due gradi di giudizio interessati. È noto, infatti, che la maggiore pendenza di processi penali in attesa di definizione si registra proprio nelle Corti d’Appello (o almeno in molte di esse) e, sia pure in misura minore, in Cassazione. Ciò condurrà ad esiti che non è azzardato definire paradossali. Ci saranno processi rapidamente definiti in primo grado che si estingueranno per il mancato rispetto dei termini per la celebrazione del giudizio di appello anche quando sarebbe ancora lontano il termine di prescrizione previsto dalla preesistente normativa. Così come ci saranno processi che si concludono a ridosso della scadenza del previgente termine di prescrizione e che verranno prolungati dall’entrata in funzione degli ulteriori termini procedurali introdotti per appello e Cassazione.

La rigida disciplina di cui sopra subisce deroghe. La prima è quella prevista dal comma 7, quando è l’imputato a chiedere la prosecuzione del processo oltre i limiti della procedibilità, avendo egli interesse che il procedimento si concluda con una sentenza di assoluzione nel merito. La seconda, prevista dal comma 9, si ha quando si procede per delitti puniti con l’ergastolo anche quando tale pena viene raggiunta per effetto dell’applicazione delle circostanze aggravanti previste dall’art. 576 del codice penale per il reato di omicidio volontario.

Le norme della legge delega contengono, secondo la Costituzione (art. 76), “princìpi e criteri direttivi” fissati dal Parlamento (potere legislativo) che autorizzano il Governo ad emettere i decreti legislativi che fissano nel dettaglio la disciplina di una determinata materia. Per meglio chiarire il concetto, la legge delega dovrà fare da “cornice” entro la quale può esercitarsi il potere legislativo del Governo. Qualora il Governo ecceda i limiti indicati nella legge delega, ad esempio adottando provvedimenti normativi non previsti nella delega, le relative norme potranno essere dichiarate viziate da illegittimità costituzionale per “eccesso di delega legislativa”. La previsione costituzionale in materia di potere legislativo del Governo prevede sia il caso del decreto legge – nel qual caso il potere del Parlamento segue e controlla l’attività del Governo (art. 77) – sia il caso contrario della legge delega, con la quale è il Parlamento a fissare, in via preventiva e vincolante, i limiti del potere legislativo del Governo.

Nessun potenziamento previsto per l’informatizzazione del processo penale

La legge delega si conclude con la previsione, di cui al comma 32, che l’applicazione della legge e dei successivi decreti legislativi non possa comportare «nuovi o maggiori oneri di spesa a carico della finanza pubblica», tranne che in materia di giustizia riparativa e di spese per l’istituzione dell’ufficio per il processo. Quello che conta è la “neutralità finanziaria”. Nessun potenziamento, quindi, degli uffici di cancelleria e segreteria per Corti d’Appello e per Corte di Cassazione per l’informatizzazione del processo penale.

Un’ultima, non per questo meno importante, considerazione, attiene alla compatibilità dell’improcedibilità del processo con l’obbligatorietà dell’azione penale da parte del P.M. come stabilito dall’art. 112 della Costituzione. La questione si era già posta all’attenzione della Corte Costituzionale quando si intervenne per la limitazione dei poteri di impugnazione del P.M., con la quale si sostenne la violazione della par condicio delle parti e con la vigenza dell’art. 112 anche in fase di impugnazione. La questione riprende attualità con la previsione dell’improcedibilità, che impedisce che il potere-dovere dell’esercizio dell’azione penale in capo al P.M. arrivi a compiere il suo percorso sino in fondo (cfr. da ultimo Corte Costituzionale sentenza 26 febbraio 2020, n. 34).

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