L’ambizione della Convenzione del 2002 e della Cig del 2002/03 era di compiere un passo significativo nel campo della politica estera e della sicurezza comune per assicurare una maggiore presenza e rilevanza dell’Unione nel mondo, dando seguito a quanto richiesto dalla dichiarazione di Laeken nel 2001. La Convenzione e la Cig (conferenza intergovernativa) si concentrarono sulle procedure per rafforzare il decision making processche sfociò in alcune modifiche istituzionali con la creazione della figura di un Ministro degli Esteri con la fusione in un’unica figura del ruolo del Segretario Generale e l’Alto rappresentante del Consiglio e Commissario per gli affari esterni. Il progetto Costituzionale includeva in un unico titolo l’azione esterna comprendendo la politica di sicurezza e difesa comune, la politica commerciale, la politica di sviluppo e cooperazione e aiuto umanitario. Lo scopo era quello di avere un quadro onnicomprensivo e coerente per lo svolgimento di una politica estera e di sicurezza dell’Unione credibile.
L’Unione continua ad essere nello scenario mondiale un gigante economico e un nano politico
Solo gli aspetti procedurali e istituzionali sopravvissero al fallimento del Trattato istituzionale, tradotti nel Trattato di Lisbona, che non recepì tuttavia l’idea di un titolo unico per le attività di politica estera e di sicurezza comune dando maggiore valenza ai processi intergovernativi che a quelli comunitari. Tuttavia, non si possono sottostimare i progressi raggiunti con il Trattato di Lisbona come il protocollo sulle cooperazioni rafforzate permanenti in materia di difesa e sicurezza o la creazione di un servizio comune di azione esterna. Inoltre le disposizioni contenute nel Trattato di Lisbona, consentono all’Ue di condurre missioni e operazioni civili e militari all’estero, tra cui la prevenzione dei conflitti, il mantenimento della pace, azioni congiunte in materia di disarmo, consulenza in materia militare, assistenza umanitaria e stabilizzazione post-conflitto. Tuttavia i passi avanti compiuti si sono rivelati del tutto insufficienti e l’Unione continua ad essere nello scenario mondiale un gigante economico e un nano politico.
La guerra in Ucraina ha mostrato i limiti della politica di difesa europea e la sua dipendenza dalla Nato
La guerra in Ucraina ha mostrato i limiti della politica di difesa europea e della sua completa dipendenza dalle strutture integrate della Nato. Il tema della Difesa, dopo il fallimento della Ced (Comitato di difesa europeo), è stato per decenni marginalizzato tornando alla ribalta negli ultimi anni e con i recenti avvenimenti non solo per quanto riguarda il rafforzamento degli strumenti e delle procedure decisionali della PSDC (Politiche di sicurezza e difesa comune), ma anche attraverso il ri-orientamento strategico di alcune politiche disciplinate nel TFUE, quali la politica industriale, la politica degli investimenti, la politica dello spazio, la cibernetica l’intelligenza artificiale con il fine di perseguire l’autonomia strategica dell’Unione.
Una politica di sicurezza e difesa europea autonoma seppure integrata e complementare a quella della Nato
Permangono tuttavia una serie di criticità politiche e giuridiche che frenano la realizzazione di una vera e propria difesa comune, la cui realizzazione dipende da una decisione unanime degli Stati membri ex art. 42TUE e quindi dalle diverse sensibilità di questi ultimi e dai limiti costituzionali nazionali rispetto allo sviluppo e eventuale impiego di possibili capacità militari comuni. Da qui bisogna ripartire per avviare un percorso realistico che crei una politica di sicurezza e difesa europea autonoma seppure integrata e complementare a quella della Nato. Varie proposte sono sul tavolo. La Commissione Affari Costituzionali ha approvato un documento di 116 pagine per la revisione del Trattato di Lisbona, mirante a individuare le proposte necessarie per la riforma dei Trattati in vista del Grande allargamento dell’Unione ai paesi dell’Est e balcanici.
Prima dell’allargamento dell’Unione europea bisogna valutare votazioni a maggioranza qualificata
Per quanto riguarda la politica estera, il rapporto della Commissione AFCO rinnova il suo appello affinché le decisioni sulle sanzioni, le misure ad interim da adottare in vista dell’allargamento dell’Unione europea e altre decisioni di politica estera, siano prese a maggioranza qualificata. Nel rapporto si chiede, inoltre, l’istituzione di un’Unione della difesa che includa unità militari europee permanentemente schierate, una capacità permanente di dispiegamento rapido, sotto il comando operativo dell’Unione. Si propone, infine, che l’approvvigionamento congiunto e lo sviluppo di armamenti siano finanziati dall’Unione attraverso un bilancio dedicato con una procedura decisionale parlamentare. Le clausole relative alle tradizioni nazionali di neutralità e all’appartenenza alla NATO non verrebbero influenzate da tali cambiamenti. Il rapporto franco-tedesco per la riforma dei Trattati in vista dell’Allargamento a 9 paesi – Ucraina, Moldova, Georgia, Albania, Bosnia-Erzegovina, Macedonia, Montenegro, Kossovo – si sofferma soprattutto sulla necessità della generalizzazione della MQV prima del prossimo allargamento. Tutte le decisioni politiche dovrebbero essere trasferite dalla unanimità alla MQV (voto a maggioranza qualificata). Inoltre, ad eccezione della PESC (politiche estere e di sicurezza comune), il passaggio dovrebbe essere accompagnato da una piena co-decisione con il Parlamento europeo per garantire una legittimità democratica appropriata. Decisioni di natura costituzionale, come la modifica dei trattati dell’Ue, l’accettazione di nuovi membri o l’adattamento delle istituzioni dell’Ue, dovrebbero continuare ad essere prese all’unanimità.
Ue, la politica estera e di sicurezza non può essere completamente separata dalla difesa
Se non fosse possibile raggiungere un accordo sulla generalizzazione della MQV, il gruppo raccomanda di creare tre categorie distinte di decisioni raggruppate secondo la sensibilità delle materie per una transizione graduale verso la MQV. Le trattative devono coprire contemporaneamente tutti e tre le categorie e evitare di fare progressi su un solo settore in modo da raggiungere una transizione coerente all’interno di ciascun settore politico e un giusto equilibrio di concessioni reciproche tra gli Stati membri. Mentre un gruppo di Stati membri sta effettivamente spingendo per una estensione della maggioranza qualificata (MQV) nella PESC, il Trattato esclude decisioni a MQV con implicazioni difensive o militari. Tuttavia, la politica estera e di sicurezza non può essere completamente separata dalla difesa. Potenzialmente, con l’uso di super maggioranze, le decisioni dell’UE sulle iniziative di difesa (come l’uso del Fondo europeo per la pace o il Fondo europeo per la difesa) dovrebbero essere trasferite alla MQV come parte della PESC. Ciò richiederebbe una modifica ordinaria del trattato.
Sicurezza, va risolto il problema politico dei rapporti tra Ue e NATO
Al di là delle ineludibili riforme istituzionali e dell’uso generalizzato della MQV, deve essere sciolto il problema politico dei rapporti tra Ue e NATO. È evidente che col raggiungimento di una maggiore autonomia della PESC, pur complementare alla NATO, il peso dell’Unione nell’Alleanza crescerebbe ed eviterebbe una dipendenza eccessiva dalle decisioni prese dal maggiore alleato. Per perseguire tale obbiettivo occorre tuttavia dotarsi di un’agenzia in grado di provvedere alla produzione di armamenti europei, supplire alle necessità di intelligence e di logistica attualmente fornite in gran parte dagli Stati Uniti. Si pone poi last but not least il problema di come finanziare una difesa comune. È evidente che gli Stati membri dell’Unione non potrebbero essere sottoposti ad una doppia contribuzione, quella NATO e quella Ue. Mano a mano quindi che crescerà l’autonomia della difesa europea, si dovrà pensare ad un graduale disimpegno finanziario – ma non politico e strategico – dalla NATO. Serve una collaborazione tra l’Ue e i suoi Stati membri e la NATO per coordinare i processi di investimento nel settore della difesa in modo da colmare lacune e carenze, consentire il dialogo e arrivare a decisioni che mettano d’accordo le principali parti interessate (i ministeri della difesa, la NATO, le istituzioni dell’Ue e l’industria della difesa) e sostenere gli sforzi europei per garantire efficienti capacità militari. Occorre superare i paralizzanti disaccordi politici tra gli europei dell’Ue e quelli che non ne fanno parte, nonché alcuni Stati membri chiave come Germania e Polonia. Sarebbe inoltre opportuno guardare oltre gli accordi consolidati esistenti per concentrarsi invece su risultati concreti, mettendo da parte le rivalità dovute a interessi industriali contrastanti e affrontando alcune delle difficili sfide che si prospettano nello scenario internazionale.
