Trasformiamo la Funzione pubblica da Ministero ad Agenzia tecnica: le riforme hanno bisogno di tempo

“Il pentagramma del diavolo”, il saggio di Mauro Marcantoni, Luciano Hinna e Francesco Dall’Olio, rispettivamente un sociologo, uno tra i massimi esperti del settore pubblico, e un giurista e magistrato ha un titolo già in sé evocativo. La burocrazia è stata sempre un alibi, un paravento di cui il potere si è servito per consolidare rendite di posizione e per giustificare ritardi. Anche il nuovo esecutivo Draghi dovrà misurarsi con questo mostro: non a caso ha messo in cima all’agenda la sburocratizzazione. Sarà la volta buona? Meglio essere cauti visto i precedenti. «La burocrazia – commenta Hinna – è un po’ come il colesterolo: se è nella misura giusta fa bene e si identifica con le regole di funzionamento che servono e senza le quali non avremmo lo Stato. Se è troppo, però, diventa patologia e fa danni incredibili sia sotto il profilo economico che sotto quello sociale».

La burocrazia è un susseguirsi di opere incompiute

Tutti vorrebbero eliminarla, non c’è stato ministro – ora assistiamo al “ritorno” di Brunetta il Ministro dei “fannulloni” – che non ne abbia fatto la bandiera per avviare una stagione di riforme, eppure impera viva e vegeta. «Per una buona riforma non bastano le norme, servono anni di accompagnamento, di pressione sull’implementazione, quando invece il ministro di turno ha appena il tempo di predisporre un decreto, ma poi, per i soliti avvicendamenti di governo, quello stesso ministro che aveva sognato e pensato la riforma deve passare la mano a chi arriva, il quale, visto che le cose non funzionano, si sente in obbligo a sua volta di proporre l’ennesima riforma e così via per anni». La burocrazia è, insomma, un susseguirsi di opere incompiute, un lusso che non potremo più permetterci dal momento che nel Recovery Plan un ruolo importante per il rilancio del Paese dovrà giocarlo proprio la Pubblica amministrazione. «Questo dato di realtà – prosegue l’analisi di Hinna – ha generato una sorta di coazione a ripetere: quella di un’autopsia troppe volte praticata». Un’immagine lugubre che vale la pena spiegare seguendo il ragionamento degli autori: «in tutta la sua ombra lugubre, l’autopsia è uno di quei processi che non si possono ripetere due volte, deve per forza di cose essere fatta bene alla prima e deve avere valenza per più scopi diversi. La nostra burocrazia, invece, impasta e rimpasta la stessa materia più volte, facendo lievitare tempi e costi. L’adozione di modelli per la gestione della qualità considerando i cittadini non sudditi, ma clienti/utenti, potrebbe essere una soluzione di facile applicazione. Nulla di nuovo sotto il sole: sono decenni che il concetto è inserito nelle norme di riforma, ma la burocrazia sembra sorda ai richiami della qualità».

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La “sindrome dei cinque anelli”

Lo studio propone di cambiare rotta partendo da una proposta concreta: ripensare la struttura del Dipartimento della Funzione Pubblica per trasformarla da ministero senza portafoglio in una agenzia tecnica, un’autority indipendente (come altre) con commissari tecnici (ingegneri gestionali ed economisti aziendali) che rimangono in carica 6 o 7 anno, tempo necessario per pensare una riforma, accompagnarla ed incidere realmente sulle strutture organizzative della PA.

Un suggerimento da cogliere al volo, a nostro giudizio, anche perché potrebbe servire a superare quella che gli studiosi definiscono la “sindrome dei cinque anelli” che costituiscono gli elementi del DNA della nostra burocrazia. «Il primo anello è la palude delle norme: 220mila, troppe, fatte male, spesso alla deriva ed in contrasto tra loro; il secondo anello è costituito dall’eccessivo numero di arbitri a fondo campo, le varie magistrature ed autority, tutte pronte ad alzare il cartellino rosso o il cartellino giallo. Il risultato è scontato, è quella che viene definita “burocrazia difensiva”: il povero dirigente pubblico, pagato per esercitare un minimo di discrezionalità sotto l’incubo del danno erariale e dell’abuso di ufficio, finisce per paralizzarsi. Il terzo elemento è il modello burocratico in senso stretto: un modello superato, in affanno, che amministra e non gestisce, che confonde gli obiettivi con i compiti, che tenta di risolvere i problemi organizzativi a colpi di norme, che è ancorato ad un modello weberiano che non esiste più nei fatti, ma che purtroppo sopravvive nelle regole e nelle norme, come lo smartworking in periodo di Coronavirus ha ampiamente dimostrato. Il quarto elemento è l’impermeabilità della Pubblica amministrazione all’innovazione, un fenomeno legato alla resistenza, ai cambiamenti, all’età media del suo personale, alla sua base culturale prevalentemente giuridica, rinforzata da una formazione ancora giuridica e dallo scarso livello di digitalizzazione, che fa sì che il patrimonio di dati di cui la PA dispone costituisca una sommatoria di semplici dati senza diventare mai informazione utile e migrare verso la conoscenza condivisa per il Paese». Tema cruciale rimane la qualità del capitale umano. Come è noto la PA manca da sempre di un modello organizzativo che, nei fatti, mortifica il talento di 3 milioni e duecentomila dipendenti pubblici di cui ha fatto sempre a meno, perdendo una grande occasione per creare quella intelligenza collettiva di cui avremmo invece un gran bisogno. Il quinto elemento ha a che fare con i cittadini, rimasti purtroppo ancora sudditi, che non pretendono ma subiscono, che si rassegnano e non protestano, che si fanno schermo della burocrazia per non lasciarsi coinvolgere nei processi di innovazione».

Tema cruciale rimane la qualità del capitale umano

Steve Jobs diceva che il patrimonio più grande che un’azienda possa sfruttare è lo scontento dei propri clienti: se è vero, esiste un grande potenziale patrimonio da sfruttare ad una condizione, ossia che i clienti della Pubblica amministrazione riescano ad andare oltre l’usuale lamentela, per chiedere sempre di più; lo fa l’utente Amazon con sistematicità, non si vede perché non si debba seguire lo stesso modello quando si ha di fronte lo Stato nella sua articolazione di prossimità rispetto al pubblico dei cittadini.

Il martello e il punteruolo

Il testo si conclude con una duplice immagine ad effetto: il “martello” e il “punteruolo”. «Immaginiamo la Pubblica amministrazione come una scultura da realizzare, una realtà da rimodellare. Una punta penetra più di una superficie piatta, ma ha un effetto molto localizzato. Se vogliamo non bucare la superficie ma rimodellarla, c’è bisogno di un martello, di un approccio diverso, capace di intervenire sulla forma dell’oggetto. Questo secondo approccio è più impegnativo, e richiede azioni ripetute, precise e distribuite ad arte su tutta la superficie lavorata. Nel caso della burocrazia, agire di punta può essere utile, ma non è mai risolutivo, come la storia ci ha dimostrato. In altri termini, se cerchiamo di riformare gli apparati burocratici agendo solo al loro interno o su singoli punti, saremo destinati a risultati deludenti o parziali, proprio perché molte disfunzioni dipendono da realtà istituzionali formalmente esterne, ma strettamente connesse funzionalmente. Se non vogliamo rimanere prigionieri degli insuccessi di sempre, è indispensabile il coraggio e la lucidità di un approccio alternativo, appunto di sistema. C’è bisogno di ridisegnare in modo organico la configurazione della Pubblica amministrazione che vogliamo, agendo di martello e di punteruolo». Mente e mano, dunque – ha ragione il grande sociologo statunitense Richard Sennett (Cfr. L’uomo artigiano ed. Feltrinelli n.d.r.) –, devono concorrere agendo in sinergia se vogliamo realmente sconfiggere quel “pentagramma del diavolo”, fatto di resistenze oscure, di abitudini, di convenienze, di pigrizie, di palleggi di responsabilità.